USA-Taiwán-China: La ambigüedad y sus peligros

La ambigüedad es un hecho, no una política

Joshua Rovner || War on the Rocks





¿Qué debería hacer Estados Unidos con respecto a la postura cada vez más hostil de China hacia Taiwán? Algunos han pedido promesas claras y específicas para proteger a Taiwán en caso de crisis. Tales promesas romperían con décadas de ambigüedad deliberada, un enfoque diseñado para disuadir a China sin alentar el aventurerismo taiwanés. Los críticos dicen que ha llegado el momento de enviar mensajes claros a China, porque la disuasión fallará sin ellos. Las discusiones entre críticos y tradicionalistas se han vuelto cada vez más acaloradas, y miembros prominentes del Congreso se han unido a la refriega.

Pero el debate es en gran parte irrelevante.

Estados Unidos no puede escapar de la ambigüedad, no importa lo que diga en público. Las promesas de hoy sobre su respuesta a la hipotética agresión china son intrínsecamente inciertas: nadie sabe si Washington realmente correría el riesgo de ir a la guerra con una gran potencia con armas nucleares en defensa de la isla. Podría o no, dependiendo de las circunstancias del caso y, en el fragor del momento, nadie mirará hacia atrás en la retórica de la administración Biden en busca de pistas sobre la resolución de Estados Unidos. Obsesionarse con este tema es, por tanto, una pérdida de tiempo y cierra las oportunidades para el pensamiento creativo sobre la disuasión. La pregunta para los estrategas no es cómo resolver la ambigüedad, sino cómo aprovecharla al máximo.

Los orígenes de la ambigüedad

Al igual que sus predecesores, la administración de Biden asumió el cargo hablando duro. Cuando se le preguntó qué haría Estados Unidos si China amenazara a Taiwán, el secretario de Estado Anthony Blinken dijo: “No voy a entrar en hipótesis. Todo lo que puedo decirles es que tenemos un compromiso serio de que Taiwán pueda defenderse. Tenemos un compromiso serio con la paz y la seguridad en el Pacífico Occidental ... sería un grave error que cualquiera intentara cambiar ese status quo por la fuerza".

El comentario de Blinken, aunque contundente, también fue ambiguo. Esto no fue un accidente. La negativa explícita a hablar sobre respuestas específicas de Estados Unidos a posibles acciones chinas es consistente con el enfoque diplomático de Estados Unidos en la región desde hace mucho tiempo. Washington busca disuadir a China de actuar contra Taiwán y, al mismo tiempo, le asegura que no dará luz verde a Taiwán para declarar la independencia. Para hacerlo, debe asegurar a Taiwán que Estados Unidos tiene en mente sus mejores intereses, sin que se sienta demasiado confiado en el apoyo de Estados Unidos en caso de guerra. Esta complicada combinación de disuasión y tranquilidad requiere flexibilidad. No existe una fórmula segura para mantener a China y Taiwán satisfechos con el statu quo a medida que cambian las circunstancias políticas. En cambio, debe conservar la capacidad de inclinar la balanza en una dirección u otra según lo dicten los acontecimientos, como lo ha hecho durante décadas. Los compromisos vinculantes harán que la disuasión dual sea difícil de mantener.

Algunos analistas creen que la ambigüedad, un sello distintivo de la diplomacia estadounidense durante décadas, todavía tiene sentido. Les da a los legisladores algo que siempre anhelan, libertad de acción y evita encadenar la política estadounidense a los intereses de socios extranjeros al emitir promesas específicas.

Sin embargo, no todo el mundo está satisfecho con este enfoque. Algunos quieren una declaración más clara de los compromisos estadounidenses con Taiwán. La vieja política no lo logrará, ahora que Xi Jinping ha consolidado el control. China ha ofrecido tradicionalmente su propia marca de ambigüedad, enfatizando la cooperación con Taiwán pero nunca renunciando a la idea de usar la fuerza. Algunos observadores ahora creen que Xi ha abandonado la ambigüedad e instan a Estados Unidos a hacer lo mismo. No hacerlo invitará al aventurerismo chino, pondrá en riesgo el estatus de Taiwán y presagiará un futuro sombrío mientras China desafía el orden liderado por Estados Unidos. Los miembros influyentes del Congreso están de acuerdo y están impulsando una legislación para fortalecer formalmente el compromiso de Estados Unidos con la defensa de Taiwán.

Los estudiosos han sugerido que la calidad de las señales disuasorias depende del carácter del adversario y la naturaleza de la amenaza. Anteriormente he argumentado, por ejemplo, que las amenazas específicas son útiles para evitar el uso de armas nucleares en la guerra: los enemigos no deben tener ninguna duda de que sus regímenes terminarán si cruzan ese umbral. De manera similar, la ambigüedad podría funcionar contra los estados regionales con grandes desventajas económicas y militares, pero no contra las grandes potencias en ascenso genuino. Esto sugiere que lo que funcionó contra una China más débil no funcionará hoy.

Los pedidos de claridad no están reservados para la política de Estados Unidos en el Estrecho de Taiwán. De hecho, algunos han advertido sobre la combinación de "asertividad china y ambivalencia estadounidense" en toda la región. Y los críticos han exigido líneas rojas explícitas en una serie de otros temas. Un compromiso con compromisos más claros, dicen, fortalecerá la disuasión en todos los ámbitos al reducir las percepciones erróneas sobre los intereses de Estados Unidos y su voluntad de defenderlos.

La ambigüedad es inevitable

Hay límites para estos argumentos, sin embargo, especialmente con respecto a China y Taiwán. Una razón es que los objetivos de las amenazas disuasorias pueden no comprenderlas. La mala percepción y la mala interpretación son comunes en la política internacional. Estos problemas son especialmente problemáticos en el Estrecho de Taiwán, donde es probable que la presión militar china adopte diversas formas. Supongamos que Estados Unidos prometiera defender a Taiwán de la acción militar china. ¿Respondería Estados Unidos de la misma manera si China atacara la isla con ataques contra áreas despobladas? ¿Respondería de la misma manera a las operaciones ofensivas del ciberespacio contra las redes militares taiwanesas que no causaron muerte ni destrucción? Incluso si la administración Biden intentara aclarar su posición, es poco probable que los funcionarios chinos estén más seguros sobre las acciones de Estados Unidos en una crisis.

A menos que China planee aplicar una coacción violenta en los próximos años, los siguientes presidentes estadounidenses deberán reconsiderar los compromisos específicos de Estados Unidos. Debido a que no podemos saber quién asumirá el cargo a continuación, o qué curso preferirá, las señales claras tienen una vida útil corta. Tampoco podemos estar seguros de cómo los futuros líderes chinos y taiwaneses interpretarán las señales de Estados Unidos. Las percepciones futuras son inherentemente incognoscibles. Ya es bastante difícil estimar si los líderes extranjeros entienden las señales en tiempo real. Es imposible estar seguro de la reacción de algún futuro político desconocido. Los nuevos líderes llegan al poder con sus propios prejuicios y creencias, que colectivamente dan forma a su comprensión de las amenazas y promesas internacionales.

Los analistas de inteligencia enfrentan este problema distinguiendo los acertijos de los misterios. Los acertijos son preguntas que se pueden responder, si se les da suficiente información. El tamaño y la disposición de las fuerzas armadas de China es un enigma. Los misterios, por el contrario, no pueden responderse ni siquiera con toda la información del mundo. Cómo los líderes chinos podrían usar sus fuerzas armadas en cinco o diez años es un misterio. También lo es su posible respuesta a las amenazas disuasorias de Estados Unidos. Podemos imaginar diferentes respuestas posibles, pero no podemos conocerlas.

Los defensores de la especificidad pueden argumentar razonablemente que el problema inmediato exige una respuesta más contundente, incluso si están de acuerdo en que el futuro es incierto. Pero incluso los efectos a corto plazo de las señales claras son inciertos. De hecho, pueden tener efectos opuestos. Según una encuesta reciente, un compromiso inequívoco de defensa de Estados Unidos llevaría al pueblo taiwanés a luchar más duro. Sin embargo, al mismo tiempo, los alentaría a apoyar la independencia, acelerando potencialmente una intervención china. Si el problema de las políticas se trataba simplemente de comunicarse con China, entonces podría tener sentido un compromiso más claro de Estados Unidos. Pero debido a que también requiere comprometerse con Taiwán, Estados Unidos corre el riesgo de poner en movimiento inadvertidamente eventos que no puede controlar.

Algunos creen que Estados Unidos puede superar este problema siendo específico sobre sus promesas. Estados Unidos debería comprometerse a disuadir a China de una agresión no provocada, pero solo si Taiwán se abstiene de declarar la independencia. El problema aquí es qué se consideraría "no provocado" y qué se calificaría como "agresión". Estos problemas son intrínsecamente inciertos cuando están fuera de contexto.

E incluso en el caso en el que Estados Unidos emite compromisos claros, las otras partes podrían simplemente no creerlos. Desde la perspectiva de Taipei, esta medida podría parecer una indicación de que puede extraer compromisos adicionales de los Estados Unidos en una crisis. Del mismo modo, China podría ver esto como una promesa condicional y algo que presagia un compromiso más profundo de Estados Unidos. Algunos observadores advierten que Pekín está preocupado no solo por una declaración absoluta de independencia, sino por una "deriva progresiva" en esa dirección. Las señales específicas de Washington, incluso con salvedades, podrían aumentar esas preocupaciones.

Alternativamente, China puede ver las declaraciones de Estados Unidos como una fanfarronada temporal. Los presidentes anteriores han asumido el cargo con la intención de endurecer la política de Estados Unidos hacia China, solo para suavizarse más adelante. Es muy posible que Pekín considere que las primeras declaraciones de la administración Biden son más de lo mismo. La claridad es una opción, pero la credibilidad no.

Enciende la máquina de humo

Por todas estas razones, el compromiso con Taiwán seguirá siendo incierto. Es comprensible que los críticos pidan señales más claras de la resolución de Estados Unidos, pero la ambigüedad está incorporada al problema. Por tanto, la cuestión no es cómo superar la ambigüedad, sino cómo aprovecharla.

Una posibilidad es fortalecer la disuasión no garantizando una respuesta militar abrumadora a la agresión, sino buscando formas de reducir la sensación de control del adversario. La lógica aquí es sencilla. Los estados a menudo van a la guerra cuando confían en ganar rápidamente. La capacidad de tomar la iniciativa les da la esperanza de poder controlar el alcance y el ritmo de la lucha y lograr sus objetivos políticos sin pagar un alto precio. Si los abusa de esta creencia, serán mucho más cautelosos.

¿Qué requiere esto en terminos practicos? Estados Unidos puede tomar acciones que socaven la esperanza de China de poder utilizar nuevas tecnologías para tomar la iniciativa en un conflicto futuro. Un ejemplo es la aparente creencia de China, sugerida en una serie de declaraciones doctrinales, de que puede explotar las operaciones de información para obtener una ventaja decisiva al comienzo de un conflicto militar. La tarea de los estrategas estadounidenses es convencer a los funcionarios chinos de que estas no son balas de plata y que atacar primero en el ciberespacio no les permitirá superar sus desventajas militares convencionales. Los líderes militares estadounidenses deberían reforzar los límites de lo que las operaciones ciberespaciales pueden lograr en la guerra, dadas las muchas dificultades que enfrentan los atacantes contra las redes militares endurecidas. Las conversaciones francas con sus homólogos chinos podrían incluir recordatorios de casos pasados ​​en los que las grandes potencias fueron víctimas de ilusiones sobre armas milagrosas que las salvarían de rivales más fuertes.

Si esto no es suficiente, Estados Unidos puede tomar diferentes medidas. La señalización clandestina, por ejemplo, podría revelar que las fuerzas estadounidenses disfrutan de ventajas de inteligencia duraderas que harán que sea muy difícil para China lograr la sorpresa táctica. Esto es importante, dado el énfasis chino en tomar el control rápidamente y en mantener comunicaciones confiables mientras las fuerzas adversarias se confunden y se desorganizan. Los líderes chinos estarán menos entusiasmados con el riesgo de una confrontación militar si dudan de que esto sea posible. La noción de revelar capacidades de inteligencia es contradictoria, dado que las agencias de espionaje están en el negocio del secreto. Pero hay precedentes de este enfoque. Estados Unidos participó en una señalización clandestina contra la Unión Soviética a fines de la Guerra Fría, aparentemente con buenos resultados. Las revelaciones silenciosas de las capacidades de inteligencia son especialmente útiles si convencen a China de que no puede sentar las bases para una campaña militar en secreto.

De manera similar, las fuerzas estadounidenses pueden considerar operaciones que inyectan fricción en las organizaciones militares de China. El objetivo aquí no sería causar ningún daño grave a las capacidades del adversario, sino crear dudas de que podrán controlarlas eficazmente en un conflicto. El ascenso de China probablemente ha creado nuevos problemas en Beijing, porque la modernización militar engendra complejidad organizativa. Al igual que otras grandes potencias, los funcionarios chinos probablemente tendrán dificultades para administrar la información entre una constelación en expansión de organizaciones militares y para coordinar sus actividades. Estados Unidos podría aprovechar este problema familiar utilizando operaciones de información para plantar una semilla de duda sobre cómo mantener el control en conflictos futuros. Una cosa es ejercitar las fuerzas en tiempos de paz y otra muy distinta es utilizarlas eficazmente en la niebla de la guerra.

Los esfuerzos en curso de Estados Unidos para fortalecer Taiwán también valen la pena. Reforzar las defensas de Taiwán, dentro y fuera de la costa, puede ayudar a disuadir a China de las esperanzas de que pueda obligar rápidamente a rendirse. Esta estrategia llamada puercoespín, que es favorecida por la administración Biden, también tiene el beneficio de estancar un avance hipotético sin requerir el tipo de acción ofensiva que podría ser peligrosamente escalada. Armar a Taiwán no resuelve todos los problemas estratégicos, por supuesto. El estancamiento de una guerra puede conducir a un conflicto prolongado sin un camino fácil de resolución. Pero si el objetivo es acabar con la esperanza de China de una victoria rápida, entonces amenazar implícitamente a China con una guerra larga podría ser el costo de hacer negocios.

En la última década de la Guerra Fría, Robert Jervis argumentó que la destrucción mutua asegurada era "un hecho, no una política". Hizo hincapié en que no era producto de ninguna filosofía de focalización específica, sino una condición básica que se obtenía cuando dos superpotencias tenían la capacidad de lanzar devastadores ataques nucleares en caso de conflicto. Jervis también estaba respondiendo a los estrategas estadounidenses que creían que una victoria significativa era posible en un mundo así, a través de una combinación de ataques de contrafuerza y ​​limitación de daños. Pero no había ambigüedad en un mundo de destrucción mutuamente asegurada y, desde su perspectiva, los intentos inteligentes de sortearlo eran equivocados y peligrosos.

En un sentido importante, la relación entre Estados Unidos y China en la actualidad es la opuesta. Reina la ambigüedad. Nadie sabe realmente cómo responderá Estados Unidos en caso de una crisis en Taiwán. Esto significa que las señales más claras en tiempos de paz no son muy importantes y los responsables de la formulación de políticas no deben pretender lo contrario. Mientras tanto, los estrategas harían bien en pensar más en las oportunidades para aprovechar la ambigüedad de una manera que aumente la cautela en todos los lados.