La carrera chino-estadounidense por el liderazgo tecnológico
Ferial Ara Saeed || War on the Rocks
Alarmante e indignante, sin duda. La reacción en Washington a los informes de que China rastrea el ecosistema de innovación abierta de Estados Unidos y se embolsan tecnologías preciadas acertó. La inteligencia artificial y la computación cuántica, por nombrar solo dos de ellas, podrían cambiar el equilibrio del poder global.
Uno habría esperado que el Congreso y el presidente Donald Trump montaran una respuesta estratégica. En cambio, optaron por leyes de control de exportaciones e inversiones extranjeras con un alcance amplio y vago, expandiendo los poderes que la administración ya estaba usando para bloquear el acceso de China a la industria estadounidense. Los informes de los medios se apilaron describiendo cómo la regulación, real y anticipada, estaba desviando capital y talento hacia la competencia, incluida China. Este enfoque fue contraproducente para el liderazgo de innovación estadounidense. Tampoco abordó la realidad de que la adquisición de tecnología estadounidense no es el único desafío de China o incluso, posiblemente, el más importante.
El secretario general, Xi Jinping, está aprovechando los recursos estatales y extendiendo el alcance del estado a la economía en la búsqueda de planes industriales que exaltan la batalla por la supremacía tecnológica. Xi ha revertido la tendencia de liberalización del mercado en este sector estratégico para ganar. Ese es el desafío central. Hay razones para creer que este enfoque finalmente fracasará, pero adaptarse al capitalismo guiado por el estado de China ya no tiene sentido. Es cierto que formular una estrategia es un acto de equilibrio difícil. La mitad de la economía china es abierta y competitiva, un mercado lucrativo donde las empresas extranjeras quieren hacer negocios. Del mismo modo, una gran presencia corporativa estadounidense en el exterior sirve al interés nacional de los EE. La influencia de Estados Unidos sobre China también está disminuyendo a medida que la rivalidad domina la relación.
Al identificar la competitividad económica, la innovación y los principios democráticos como pilares fundamentales de la seguridad nacional, el equipo de Trump estaba en el camino correcto. Sin embargo, la administración no ofreció una estrategia coherente. Es hora de reflexionar sobre lo sucedido para trazar un mejor camino. Esto debería comenzar con juicios analíticos sólidos sobre China, empleando regulaciones y otras presiones, pero enfatizando las iniciativas bilaterales y multilaterales al enfrentar el comportamiento de China fuera del mercado. Sobre todo, este nuevo enfoque debería garantizar que Estados Unidos continúe albergando el ecosistema de innovación más atractivo del mundo, la mejor garantía de ganar la carrera tecnológica.
Interrupción de los disruptores: la incertidumbre regulatoria golpea a Silicon Valley
En un contexto de cambios preocupantes en China, la administración Trump unió fuerzas con el Congreso para interrumpir Silicon Valley con el fin de detener la adquisición de tecnología estadounidense por parte de China. Durante décadas, Washington fomentó un ecosistema de innovación abierto, en gran parte no regulado, definido por una regulación mínima, simple y predecible, capital de riesgo irrestricto e investigación y desarrollo transnacionales. La creciente inquietud de que China estaba "robando" su camino en la escala tecnológica a expensas de Estados Unidos provocó un cambio radical. Washington optó por obligar a las nuevas empresas de tecnología de EE. UU. Y las empresas de riesgo a evitar China o buscar permiso para a quién podrían vender y colaborar, así como quién podría comprar, invertir y trabajar para ellos.
En agosto de 2018, el Congreso otorgó al Departamento de Comercio poderes preventivos sin precedentes para regular, de manera continua, la exportación de tecnologías emergentes y fundamentales que podrían tener usos militares y de inteligencia, así como el intercambio de conocimientos sensibles con empleados extranjeros. El problema es que no existe una métrica establecida para predecir el uso futuro de la tecnología emergente, y la investigación es rápida, iterativa y colaborativa e involucra a científicos de muchos países. Esto deja el destino de la industria y la innovación en manos de funcionarios gubernamentales separados de ambos. Si bien el gobierno de EE. UU. Aún no ha controlado ninguna tecnología emergente bajo la regla de 2018, utilizó otras reglas y procesos en 2020 para controlar algunas. La restricción a la investigación parece no aplicarse en estos casos. No obstante, las restricciones de visa a los científicos de China que Trump impuso por separado son primos cercanos. La dependencia de autoridades distintas a la regla de 2018 para controlar la tecnología emergente es difícil de explicar. Potencialmente, el proceso puede ser lento o los socios multilaterales pueden resistirse a actuar fuera de los regímenes multilaterales de control de exportaciones existentes. Independientemente, Washington ha introducido la imprevisibilidad regulatoria en la industria de la tecnología y ha sentado un precedente legal para anteponer la regulación a la innovación.
El Congreso no se detuvo ahí. Los legisladores también erigieron una barrera a la inversión extranjera de capital de riesgo y la vincularon a la nueva política de control de exportaciones. Esta medida corre el riesgo de ralentizar el proceso por el cual los capitalistas de riesgo impulsan a las nuevas empresas estadounidenses a convertirse en formidables competidores globales. Cualquier tecnología emergente o fundamental que los controles del Departamento de Comercio para las exportaciones desencadenan una revisión de seguridad nacional por parte del Comité de Inversión Extranjera en los Estados Unidos (CFIUS), que demora entre 45 días y varios meses. El comité ha sido experto en recorrer la línea entre mantener los mercados estadounidenses abiertos a la inversión extranjera y salvaguardar la tecnología estadounidense en el caso de "controlar" las inversiones extranjeras en tecnologías críticas. Pero los legisladores ampliaron los poderes del comité para revisar participaciones minoritarias o "no controladoras" en empresas estadounidenses involucradas con "tecnologías críticas", "infraestructura crítica" o "datos personales confidenciales". Dejaron estos términos clave sin definir, dando al gobierno la máxima discreción para interpretar las regulaciones, aumentando la incertidumbre del mercado. Es más, se aplica el poder del comité para cancelar una transacción completada. Trump lo usó en algunos casos relacionados con adquisiciones por parte de ciudadanos chinos.
Este nuevo panorama regulatorio surgió aproximadamente en el momento de la campaña de conmoción y asombro de Trump para bloquear las exportaciones de tecnología de Estados Unidos a las principales empresas chinas que utilizan los poderes existentes del gobierno. A medida que esta ofensiva ganaba fuerza, la administración comenzó a flexionar sus nuevos poderes expandidos. En noviembre de 2018, el Departamento de Comercio propuso 14 categorías de tecnologías emergentes para el control de las exportaciones, una lista tan amplia y amplia que cubría sectores enteros como la inteligencia artificial y la computación cuántica, por lo que no queda claro qué tecnologías son realmente críticas de controlar. Por otra parte, el Departamento del Tesoro anunció un "programa piloto", haciendo operativos los controles de inversión. El Departamento de Justicia siguió con una "Iniciativa China" para acabar con el espionaje económico y, según informes de los medios, el FBI comenzó a advertir a las empresas de riesgo que evitaran involucrarse con China. Peter Navarro, un asesor clave de la Casa Blanca en comercio y manufactura, y un defensor de la reorganización de las cadenas de suministro globales para "desacoplar" las economías de Estados Unidos y China, dio una charla en torno a este momento caracterizando a China como una amenaza económica.
La industria no podía ignorar ni las regulaciones ya vigentes ni la draconiana lista de tecnologías propuestas que podrían estar bajo control de exportación. Las empresas toman decisiones basadas en predicciones sobre el futuro. No sería hasta enero de 2020, más de un año después, que se anunciaría un control de las exportaciones de tecnología emergente y se daría una pista de que la lista final de controles podría tener un alcance más limitado de lo que sugería la lista inicial de la administración. Para entonces, sin embargo, el ataque regulatorio se había intensificado. Trump declaró una emergencia nacional por las "amenazas" contra la tecnología estadounidense y amplió la lista de empresas chinas en la Lista de entidades del Departamento de Comercio. También amenazó con obligar a las empresas estadounidenses a abandonar China y posteriormente amplió las prohibiciones a las empresas de tecnología chinas, mientras se movía para expandir la Regla de Producto Extranjero Directo y el uso de la Lista de la Sección 1237 del Departamento de Defensa. La dirección de la política estadounidense fue clara incluso si los detalles mantuvieron a todos adivinando.
Las acciones de Washington interrumpieron un ecosistema de innovación en el que el riesgo solía concentrarse en el negocio de la innovación, no en la regulación impredecible. Los capitalistas de riesgo asumen altos niveles de riesgo para financiar nuevas empresas de tecnología con una tasa de fracaso del 90 por ciento. Ninguna otra fuente institucional de capital asume ese grado de riesgo. Las empresas de riesgo lo hacen porque las nuevas empresas exitosas crecen exponencialmente y obtienen enormes ganancias. Necesitan mercados de exportación para eso. Las startups estadounidenses superan a la competencia porque penetran en los mercados globales desde el principio de su crecimiento. Un nuevo panorama regulatorio podría cambiar eso. En el negocio de la tecnología hipercompetitiva, las nuevas empresas logran una velocidad de comercialización y un crecimiento exponencial o se declaran en quiebra. Cualquier estrategia concebida en negación de estas realidades comerciales pone en desventaja a Estados Unidos en la carrera tecnológica.
La competitividad económica y la innovación pasan a un segundo plano frente a la regulación
Si bien es importante restringir el acceso de China a la tecnología estadounidense, otorgar a la regulación el papel principal impone costos injustificados sobre la competitividad y la innovación. El impacto más cuantificable de la regulación y la anticipación de más por venir ha sido la desviación de los ingresos por exportaciones, el talento científico y el capital de riesgo a los competidores estadounidenses. A medida que las empresas chinas y extranjeras eliminan los componentes estadounidenses de sus cadenas de suministro, las empresas estadounidenses están perdiendo miles de millones de dólares en ingresos. Esto reduce su capacidad para financiar la investigación y el desarrollo. Tomemos como ejemplo la industria estadounidense de semiconductores, afectada por la inclusión de firmas chinas en la lista negra de Trump. La industria gastó alrededor de $ 40 mil millones en investigación y desarrollo en 2018, de los $ 220 mil millones en ingresos totales. Podría perder 50.000 millones de dólares si continúa el desacoplamiento de la cadena de suministro. Las empresas de tecnología dependen de grandes ingresos de exportación para amortizar y recuperar los costos de investigación y desarrollo. Por tanto, la reducción significativa o la pérdida de los flujos de ingresos perjudica la innovación. El Departamento de Defensa estaba tan preocupado por los presupuestos de investigación y desarrollo de sus proveedores que vetó una propuesta el año pasado para endurecer los controles de exportación.
Lo mismo ocurre con las restricciones a la participación en la investigación y el desarrollo. Los científicos de China pueden ir a otros lugares, incluso a casa para apoyar el "Programa de los Mil Talentos" del gobierno chino, sin mencionar otros centros de investigación como el Corredor Tecnológico Toronto-Waterloo de Canadá. Canadá incluso tiene vallas publicitarias en Silicon Valley que invitan a talentos extranjeros al norte. Ahí es donde viene el costo: cuando el talento logra en otros lugares lo que podría haber logrado en Estados Unidos. Tomemos al profesor de química de la Universidad de Florida que no reveló conexiones académicas con China. Regresó a China y creó una prueba COVID-19 que da resultados en 40 minutos. Sin duda, el espionaje económico es un problema grave. Entre 2011 y 2018, el 90 por ciento de esos casos involucraron a China. Pero esto debe abordarse sin obstaculizar indebidamente la colaboración científica. Estados Unidos debería dar prioridad a los científicos que innovan en casa, no en China.
Hacer que China sea tóxica está teniendo el impacto deseado en las empresas de riesgo estadounidenses. Están excluyendo a los ciudadanos chinos de sus asociaciones, reestructurando inversiones o abandonándolas para evitar la trampa regulatoria. La inversión de riesgo chino en los Estados Unidos se redujo en aproximadamente $ 2 mil millones en 2019 con respecto al año anterior. Esos dólares se están desviando a la competencia, incluso de regreso a China. Las reglas también sentaron un precedente para la selección de capital de riesgo extranjero por razones políticas que, si se manejan mal, podrían enfriar la inversión de riesgo extranjero en Estados Unidos. ¿Qué presagia esto para la innovación en los Estados Unidos? Con 25 centros de innovación en todo el mundo, valorados en más de $ 10 mil millones cada uno, las empresas emergentes y los inversores tienen opciones. El Cambridge Science Park en el Reino Unido ejecuta un programa de biotecnología con la Universidad de Tsinghua con financiamiento de China. En otras palabras, los aliados no están siguiendo el ejemplo de Washington. Los principales centros en 2019 fueron Silicon Valley y la ciudad de Nueva York, seguidos de Londres y Beijing. Lo que también debería preocupar a los responsables de la formulación de políticas es que, si bien Estados Unidos representó el 95 por ciento de la actividad de capital inicial y de riesgo a nivel mundial a mediados de la década de 1990, hoy representa solo la mitad. China tiene una cuarta parte y el resto se distribuye en otros lugares.
China bajo Xi: un gigante económico guiado por el estado
El cambio radical de Washington en los enfoques políticos de la industria estadounidense y el enfoque contraproducente en la regulación para ganar la carrera tecnológica se produjo en respuesta al cambio en China. Desde que Xi asumió el cargo en 2012, China es más ambiciosa, asertiva y autoritaria. Ha puesto al país en un rumbo de colisión con Estados Unidos y un orden económico internacional basado en mercados relativamente libres y reglas de comercio justo. Si bien el mercado prevalece en sectores no estratégicos de la economía, en los sectores estratégicos (incluida la tecnología, la infraestructura y la energía) generalmente no lo hace. El decimocuarto plan quinquenal, por ejemplo, que cubre de 2021 a 2025, apunta a siete sectores tecnológicos de "primera línea" para el apoyo estatal, incluida la inteligencia artificial y la computación cuántica. Bajo el capitalismo de partido-estado de Xi, el estado busca mantener el crecimiento económico tan alto como antes, pero juega un papel más intrusivo a través del Partido Comunista Chino. Tres cuartas partes de las empresas no estatales tienen ahora células partidarias integradas en sus estructuras de gobierno, lo que potencialmente las incentiva a cumplir con las políticas industriales estatales para el sector tecnológico.
Las políticas industriales de China son problemáticas. Primero, violan los términos de la Organización Mundial del Comercio porque las empresas nacionales reciben un trato preferencial. En segundo lugar, buscan explícitamente la dominación, lo que genera una ansiedad generalizada. China tiene como objetivo desplazar a Estados Unidos como la única superpotencia económica del mundo y convertirse en la potencia militar dominante en la región de Asia y el Pacífico, con un ejército de clase mundial, todo para 2049. Esos son los objetivos finales de sus políticas industriales para la tecnología. sector, tres de los cuales han atraído una atención internacional considerable. La fusión militar-civil es una estrategia para vincular las partes comercial y de defensa de la economía para fomentar los avances en la tecnología militar. Made in China 2025 tiene objetivos de 70 por ciento de autosuficiencia en industrias de alta tecnología y dominación del mercado global. Los próximos Estándares de China 2035 apuntan al estatus de “poder global” en el establecimiento de estándares tecnológicos. La capacidad de hacer obsoletas las líneas de productos de la competencia a menos que se adapten al estándar predominante es una forma de poder de mercado que China busca como una ruta hacia el dominio tecnológico. Si bien todos estos planes son aspiracionales y pueden no tener éxito, ciertamente los patrones de inversión tienen poca relación con los mandatos de la política industrial, obligan a otros estados a evaluar el potencial de impactos adversos para su bienestar e intereses.
Más preocupante de inmediato es el objetivo de Xi de convertir a las empresas estatales en "empresas de clase mundial y competitivas a nivel mundial" para liderar el ascenso tecnológico del país, respaldadas por transferencias tecnológicas forzadas, subsidios y otras actividades de políticas discriminatorias. Xi lo está logrando. El año pasado, el 75 por ciento de las empresas chinas en la lista Global 500 de Fortune eran de propiedad estatal y, por primera vez, más empresas chinas que estadounidenses entraron en la lista. Las empresas estatales colocan a las empresas privadas extranjeras en una desventaja competitiva sustancial porque están financiadas por el estado y no rinden cuentas a los accionistas por las ganancias, por lo que pueden absorber las pérdidas para lograr los objetivos nacionales. Dos décadas después de ingresar a la Organización Mundial del Comercio, China, la segunda economía más grande del mundo desde 2010, sigue aplicando políticas ajenas al mercado que perjudican a todos los demás. Las empresas extranjeras compiten esencialmente con el Estado chino, no con empresas chinas individuales, en los mercados de todo el mundo.
Las empresas chinas también han perfeccionado sus fortalezas en áreas críticas para el éxito en la industria tecnológica global. Aprovechando un gran mercado interno con una clase media en crecimiento, comercializan ideas rápidamente y a gran escala, demostrando sus modelos comerciales en casa y son expertos en la innovación centrada en el consumidor. Décadas de experiencia en la fabricación les ha enseñado cómo reducir costos y mejorar la calidad.
Si bien Beijing protege su industria tecnológica en el país, está abriendo mercados en el extranjero utilizando un arte de gobernar económica más sofisticado. Un nuevo plan de desarrollo vuelve a empaquetar la Iniciativa de la Franja y la Ruta como una plataforma para la “coordinación de políticas internacionales” sobre integración económica y financiera, así como estándares comerciales y tecnológicos, con indicios de la Ruta de la Seda Digital. El plan presenta a China como una potencia global responsable con objetivos que se alinean con los intereses del Sur Global y la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. Esta estrategia, como el impulso de Beijing para concluir la Asociación Económica Integral Regional en Asia y un acuerdo de inversión integral con la Unión Europea, integra a China en bloques que se protegen contra Washington formando coaliciones que amenazan su ascenso. China también está expandiendo su presencia en Europa de manera tangible a través de una extensa red de enlaces ferroviarios, aéreos y marítimos que transportan personas y productos de un lado a otro todos los días, profundizando los lazos a un nivel más básico.
Obstáculos internos que amenazan el auge económico de China
Trump enmarcó este desafío altamente complejo y multifacético en términos tácticos estrechos: cómo detener el crimen y la juerga de compras de China por tecnología estadounidense. También lo convirtió en un concurso de suma cero, y Beijing respondió de la misma manera. Durante 2020 se produjo un patrón de “ojo por ojo”. Esto generó costos para ambas partes. La relación económica es la relación entre Estados Unidos y China. Se caracteriza por una densa red de vínculos económicos, comerciales y financieros superpuestos. A medida que este ancla económica pierde peso, no queda mucho para ayudar a ambas partes a superar sus vastas diferencias, y la capacidad de solucionar o gestionar los problemas se vuelve más difícil.
Además, la ausencia de un enfoque amplio y coherente también permite que otros moldeen la relación y la carrera tecnológica. Las empresas estadounidenses y extranjeras, según una encuesta de Brookings Institution, esperan que las continuas tensiones entre China y Estados Unidos bifurquen el panorama tecnológico global, pero planean competir en ambos mercados "independientemente del costo adicional y la complejidad". Ambos son demasiado lucrativos para ignorarlos. La industria no evitará a China, sino que la adaptará para la supervivencia empresarial. Los esfuerzos para restringir las exportaciones de satélites en la década de 1990 fracasaron de manera similar cuando los fabricantes estadounidenses se trasladaron al extranjero. Es como retroceder en la política.
El punto de partida para desarrollar una estrategia integral es la definición expansiva de seguridad nacional de la administración Trump, que incluyó la competitividad económica, la innovación y los principios democráticos, citada bajo la rúbrica "el estilo de vida estadounidense" en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, pero reducida a " Valores estadounidenses ”en el discurso que Trump pronunció al desvelarlo. La Estrategia de Seguridad Nacional Provisional del presidente Joe Biden refuerza este concepto mejorado de seguridad nacional. Es la base necesaria de cualquier enfoque que busque colocar las preocupaciones económicas al frente y al centro y mantener las relaciones bilaterales lo suficientemente estables como para mejorar las posibilidades de éxito de las políticas. De lo contrario, como sostiene Jacques deLisle, "cuando las naciones ... ven su seguridad nacional en juego a través de la competencia en los sectores tecnológicos, esas preocupaciones tienden a empequeñecer los objetivos económicos y a empujar en la dirección de una menor cooperación y un mayor conflicto". Trump equiparó la seguridad económica con la seguridad nacional para justificar su enfoque en las políticas basadas en restricciones como la herramienta principal para defender el ecosistema de innovación de Estados Unidos, que incluso rebautizó como la "Base industrial de seguridad nacional". Pero también es la base adecuada para un enfoque multidimensional. Esto se basaría en evaluaciones claras de las perspectivas económicas de China y el potencial para influir en sus elecciones. En particular, la reforma económica de base amplia es esencial para lograr el objetivo del liderazgo chino de lograr niveles de prosperidad en la economía avanzada en todo el país.
El problema de Beijing es que los viejos motores del crecimiento económico se están desvaneciendo, como advirtió una colaboración del Banco Mundial en 2019 con el Consejo de Estado de China, incluido el "dividendo demográfico" de una gran fuerza laboral que ahora está envejeciendo rápidamente. Sin una reforma del mercado de base amplia, el país no utilizará el capital y la mano de obra con la suficiente eficiencia para impulsar el crecimiento futuro de la productividad y, por tanto, salarios más altos. Eso es fundamental. El objetivo del liderazgo desde los planes quinquenales 11 y 12, que abarcan de 2006 a 2015, ha sido cambiar la economía del crecimiento económico impulsado por las exportaciones a un patrón de crecimiento más sostenible impulsado por los consumidores chinos. Hoy en día, el consumo interno representa alrededor del 56 por ciento del producto interno bruto, frente al 73 por ciento de las economías desarrolladas. Un sector privado dinámico es esencial para el crecimiento de los salarios y, por lo tanto, para aumentar la contribución del consumo interno a la expansión económica. Es por eso que el cambio de Xi a una gestión no mercantil de sectores estratégicos y la implementación del capitalismo de partido-Estado provoca preocupación de que el dinamismo del sector privado se evapore. A las empresas privadas chinas les preocupa que las empresas estatales, que Pekín alienta a tomar participaciones en sus empresas (y viceversa), o los cuadros del partido, puedan hacerse con el control de los consejos corporativos y socavar la toma de decisiones basada en el mercado. Las empresas privadas representan el 80 por ciento del empleo urbano, según Rhodium Group. A menos que "se sientan seguros de que tienen un lugar en la visión del futuro del Partido Comunista", aumentar los ingresos familiares y, por lo tanto, hacer crecer la economía, será un desafío.
China tiene otros problemas estructurales, incluida una enorme carga de deuda, que plantean riesgos sistémicos y son las razones principales por las que Xi sigue presionando por una mayor disciplina de mercado en las empresas estatales, que tienen altos niveles de endeudamiento, y una reforma del sector financiero en general. En un informe publicado en enero de 2021, el Fondo Monetario Internacional advirtió sobre posibles riesgos para la estabilidad financiera, incluso en el mercado de la vivienda. Una corrección del mercado inmobiliario, como ha señalado Rhodium Group, "podría drenar la riqueza de los consumidores de clase media", lo que afectaría al consumo interno y, por lo tanto, al crecimiento económico.
Inherentes a estas realidades están las aperturas para presionar a China para que revierta su comportamiento fuera del mercado. Sin embargo, es importante aclarar una cosa desde el principio: que China vuelva a un camino de reforma económica de base amplia no equivale a que el país se vuelva más democrático. La ideología política del Partido Comunista de China es leninista. La legitimidad del partido se deriva en parte de su capacidad para seleccionar líderes que el país considera "competentes", como argumentan Rana Mitter y Elsbeth Johnson, pero más crucialmente de estos "líderes competentes" que generan crecimiento económico, empleos y mejores niveles de vida.
Cómo lograr estos resultados está sujeto a debate. Si bien el partido monopoliza el poder, no es un grupo monolítico. Sus 90 millones de miembros no comparten las mismas preferencias políticas. Tampoco las provincias y los gobiernos locales. Xi está intentando reducir su capacidad para rechazarlo o simplemente ignorarlo mediante la centralización del poder, lo que ha hecho con gran éxito. Pero, ¿qué está sumergido bajo la toma de poder de Xi y las purgas de destacados funcionarios del partido? De hecho, ¿qué ha motivado su pronunciado cambio de políticas discriminatorias a una horrible campaña de limpieza étnica contra los uigures que ha sido en gran parte instigada por una comunidad mundial silenciosa? ¿Existe un cuerpo de opinión dentro del colectivo de liderazgo que considere que el cambio doctrinal de Xi es perjudicial para el futuro de China como gran potencia? No sabemos. El fraccionalismo ha sido una parte integral de la política de liderazgo desde 1949, como escribe Alice Miller, pero no está claro cómo se desarrolla la maniobra habitual bajo Xi. El liderazgo colectivamente puede estar bastante inseguro sobre la dirección que está tomando Xi, y una respuesta estratégica de Estados Unidos podría figurar en sus cálculos.
El propio Xi es una paradoja de impulsos contradictorios sobre la reforma orientada al mercado. Fue un defensor de la reforma durante sus primeros seis años en el cargo, y reveló lo que fue aclamado en 2013 como el conjunto de reformas económicas más audaces de China en décadas, políticas que incluso desempeñó un papel clave en la creación. Todavía en 2017, el XIX Congreso del Partido declaró que los mercados serían el factor decisivo en la asignación de recursos. El liderazgo fracasó en la gestión del proceso de reforma y, ante una serie de crisis, Xi cambió de rumbo. Hizo una evaluación de la situación y se ajustó en consecuencia. Vale la pena probar si alguna combinación de negociación, diálogo, multilateralismo, presión y reubicación podría modificar nuevamente el enfoque de China. El multilateralismo, por ejemplo, si se persigue hábilmente, involucraría los temores de los líderes sobre la formación de bloques anti-Beijing que podrían obstaculizar el ascenso global del país.
El núcleo de una estrategia integral de EE. UU.
La estrategia de Estados Unidos para la carrera tecnológica debe comenzar con evaluaciones analíticas sólidas de la economía de China, sus debilidades y fortalezas estructurales, las perspectivas para el éxito de su comportamiento fuera del mercado en este sector, si la empresa privada será desplazada por las empresas estatales y si las políticas industriales están logrando los objetivos establecidos. Los formuladores de políticas deberían examinar cómo fortalecer la competitividad y la innovación de EE. UU., incluso a través de medidas basadas en restricciones que agudicen la ventaja tecnológica de EE. UU. en lugar de atenuarla involuntariamente. Washington también debería observar las tendencias globales en la industria y evaluar las implicaciones de un panorama bifurcado para los intereses estadounidenses en general, incluidas las posibles respuestas de otros estados, desde socios hasta adversarios, y las formas de darles forma. Estos análisis formarían la base para construir una estrategia de influencia y presión y de fortalecer la capacidad de Estados Unidos para competir y superar a China. ¿Cómo puede Washington lograr esto?
Industria y política nacional
Las empresas estadounidenses están a la vanguardia de la carrera tecnológica. Deben ser proactivos para ayudar a Washington a lograr la estabilidad y la previsibilidad regulatorias, y no causar daño. Un diálogo continuo entre la industria y el gobierno, por ejemplo, ayudaría a los legisladores a entender la interdependencia económica chino-estadounidense no como un concepto abstracto, sino como algo que comprenden lo suficientemente bien como para cuantificar los costos de sus acciones en la economía estadounidense. Garantizaría que reconozcan el impacto del uso de controles de la era industrial en la tecnología de la era digital antes de que se publique siquiera un aviso de registro federal sobre la regulación propuesta. Los formuladores de políticas también requieren una comprensión clara de los requisitos de velocidad, escala, financiamiento de acciones y mercados de exportación para el rápido crecimiento que hace que las nuevas empresas de tecnología sean únicas y no se parecen en nada a las pequeñas empresas. Un diálogo continuo posicionaría mejor a la industria para garantizar que las restricciones que adopte el gobierno sean multilaterales y no discriminen a las pequeñas empresas emergentes sin experiencia. Las empresas estadounidenses también identificarían aquellas políticas esenciales para su competitividad y capacidad para innovar, como la necesidad de más graduados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas y una mayor inmigración a los Estados Unidos.
Regulación
El objetivo de la regulación es obligar a las empresas privadas a tomar decisiones no comerciales con respecto a la transferencia de tecnología para promover el interés nacional en restringir el acceso de China a tecnologías críticas. Es importante mitigar cualquier impacto adverso sobre la competitividad y la innovación. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial tiene ideas útiles para un enfoque personalizado que reduzca la carga de la regulación y la incertidumbre regulatoria. Otros han propuesto apuntar estrictamente a empresas con vínculos con el ejército chino y bloquear los intentos del país de recrear cadenas de suministro globales en casa limitando sus opciones de suministro, políticas que tendrían que ser multilaterales para ser efectivas. También se deben considerar los modelos regulatorios que se basan en el derecho indicativo, como las mejores prácticas consensuadas. Un híbrido podría funcionar para la inversión extranjera no controladora en nuevas empresas estadounidenses, por ejemplo. Existe una preocupación genuina de que las tecnologías comercialmente importantes o controladas puedan filtrarse de los científicos o ejecutivos de empresas estadounidenses a los accionistas minoritarios del gobierno chino. Pero una revisión de CFIUS toma de 45 días a varios meses, y no hay evidencia de que las empresas de riesgo filtren tecnología de esta manera porque los socios limitados desempeñan funciones operativas y de gestión limitadas. Dado que la velocidad de comercialización es fundamental para el éxito, las cláusulas de "puerto seguro" que niegan explícitamente a los socios limitados tales roles podrían permitir una revisión por la vía rápida. Este es un tema importante. La Asociación Británica de Capital Riesgo ha instado al gobierno del Reino Unido, ya que considera una legislación similar, a evitar los errores del régimen CFIUS. La asociación ha propuesto criterios y plazos para la presentación obligatoria, por ejemplo, para reducir el impacto en la competitividad y la innovación, preocupaciones que también citan los críticos de la legislación del Reino Unido.
Reubicación
La escasez inducida por la pandemia es el mejor caso para la reubicación, incluso porque los accionistas y las agencias de calificación ahora tienen más probabilidades de juzgar el desempeño corporativo en función de la resistencia de la oferta. Biden ordenó una revisión de las vulnerabilidades de la cadena de suministro, incluso en la industria de semiconductores. En enero de 2021, el Congreso aprobó una legislación que incentiva la reestructuración de la fabricación de semiconductores. Los circuitos integrados son los componentes básicos de la tecnología emergente. Estados Unidos depende de Taiwán para los chips más sofisticados. Si la fabricación se reubica, incluso por parte de Taiwan Semiconductor Manufacturing Company que construye instalaciones en EE. UU., Washington debe estar preparado para manejar cualquier impacto en las relaciones entre Estados Unidos y China a través del Estrecho, o la fabricación de semiconductores podría convertirse en el único punto de falla en ambos.
Compromiso y presión multilaterales y de alianzas
La Organización Mundial del Comercio se encuentra en una situación desesperada, pero está haciendo el esfuerzo de reconstruir el proceso de solución de controversias, especialmente, y poner a la organización un reconocimiento en el mapa le daría a Washington una herramienta clave para tratar con China. Existe un caso convincente para utilizar el organismo comercial para abordar políticas y prácticas no relacionadas con el mercado. Yeling Tan documenta cómo el liderazgo chino utilizó la entrada del país en la organización hace 20 años para cambiar el equilibrio de poder entre las fuerzas en competencia en el país. Si los líderes reformistas de Beijing necesitan presión externa, entonces una Organización Mundial del Comercio revitalizada es fundamental para la estrategia de Estados Unidos. Luego, Estados Unidos podría reanudar el trabajo con Japón y la Unión Europea para abordar las economías que no son de mercado y desarrollar nuevas reglas sobre comercio digital, subsidios industriales, transferencia forzada de tecnología y empresas estatales, todos los cuales son problemas para la economía global. También se podrían utilizar coaliciones multilaterales ad hoc para abordar políticas y prácticas chinas específicas. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial recomienda crear alianzas tecnológicas con socios en Europa y Asia sobre el intercambio de datos, el establecimiento de reglas y normas, e incluso la investigación. Esta sería una clara respuesta multilateral a la puesta en común de recursos nacionales de China para alcanzar sus objetivos.
Negociaciones comerciales bilaterales y presión
La pregunta es qué costos imponer si las negociaciones fracasan. Los aranceles de Trump produjeron un acuerdo comercial de "Fase 1" alto en compromisos de compra y bajo en cambio estructural. Washington debería considerar los aranceles, las sanciones y la regulación en consulta con la industria y debería elegir las sanciones que se puedan levantar fácilmente para que no se conviertan en un elemento permanente para abordar otros problemas, al igual que los regímenes de sanciones específicos de cada país se perpetúan a sí mismos. -Listas crecientes de preocupaciones estadounidenses. Mantener otras fuentes constructivas de presión ayudaría a impulsar los procesos de negociación con China, incluida la expansión continua de los esfuerzos de aplicación de la ley contra el espionaje económico, pero bajo procedimientos alterados para no asustar a los talentos extranjeros. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial tiene algunas recomendaciones, incluida la modificación de la Ley de Registro de Agentes Extranjeros para requerir que cualquier reclutador para un programa de talentos extranjeros se registre como agente extranjero, y una revisión especial de visas para estudiantes e investigadores de grado avanzado para abordar potenciales problemas antes de que lleguen a América. Los estrictos requisitos de auditoría para cotizar en las bolsas de valores de EE. UU. Y el proceso CFIUS para negar a las empresas extranjeras que controlan participaciones en áreas sensibles también son políticas útiles y fuentes de presión.
Diálogo de alto nivel
Las relaciones entre Estados Unidos y China hoy se definen por la rivalidad. Es muy probable que los episodios de tensión y conflicto sigan siendo la norma. Se necesitan nuevas reglas de tránsito con expectativas y mecanismos claramente entendidos para resolver las diferencias de manera pacífica. Una opción sería resucitar una versión reducida del Diálogo Estratégico y Económico que, en el pasado, adolecía de un énfasis excesivo en el proceso más que en el fondo. Este debe ser un diálogo sustantivo con participación limitada, incluso uno a uno, y debe ser dirigido por un enviado presidencial, idealmente del sector privado. Los vínculos económicos son los más desarrollados, hasta el nivel de pueblo a pueblo, y siguen siendo la base de la relación bilateral. Este canal es, por lo tanto, el más prometedor y confiable para una discusión pragmática y matizada.
El diálogo de alto nivel ayudaría a ambas partes a gestionar las dificultades sin comprometer su capacidad para cooperar y colaborar en problemas globales graves como el cambio climático, la respuesta a una pandemia y la no proliferación. También les daría a las dos economías más grandes del mundo la oportunidad de discutir hasta qué punto las tecnologías emergentes y fundamentales alterarán la civilización tal como la conocemos. Incluso podría valer la pena tener un diálogo específico dedicado a imaginar colectivamente los desafíos futuros que puede traer esta interrupción, simplemente para mejorar la comprensión de cada lado del enfoque del otro.
Una carrera de importancia existencial
Estados Unidos y China están compitiendo por liderar el mundo en tecnologías emergentes y fundamentales, las nuevas joyas de la corona del poder geoestratégico. La administración Trump y el Congreso hicieron del bloqueo de la adquisición de estas tecnologías críticas por parte de China su enfoque principal. Hace mucho que se necesitaba una respuesta política, pero Washington cometió dos errores graves. En primer lugar, los formuladores de políticas se basaron en medidas basadas en restricciones como si fueran soluciones mágicas que solo imponen costos al otro lado. Aplicaron restricciones y expandieron los poderes restrictivos del gobierno sin dejar claro el alcance de la implementación, poniendo en riesgo la capacidad de innovación de Estados Unidos y la competitividad global. Cerrar puertas, erigir barreras e imponer costos tiene un papel que desempeñar, pero un papel de apoyo, no uno como acto principal.
En segundo lugar, Washington no pudo montar una respuesta estratégica a la segunda economía más grande del mundo, poniendo recursos estatales masivos detrás de políticas y planes para ganar la carrera más importante que ha corrido Estados Unidos desde la Guerra Fría. La lógica es difícil de comprender. China no está en una trayectoria inmutable. La liberalización del mercado no ha desaparecido con Xi. Es una prioridad de liderazgo en el sector financiero consistente con la alerta reciente del Fondo Monetario Internacional sobre el riesgo de estabilidad financiera. Aún más convincente es la advertencia en un informe del Banco Mundial de 2019, preparado en cooperación con el Consejo de Estado de China, de serios obstáculos estructurales al crecimiento a menos que el gobierno adopte reformas liberalizadoras de base amplia.
Los estadounidenses estaban mal atendidos. Washington nunca se molestó en probar la propuesta de que, frente a un retroceso bilateral y multilateral coordinado, y dada la necesidad de una reforma del mercado para adelantarse a los serios desafíos económicos que se avecinan, Pekín podría verse presionado a cambiar de rumbo. Es hora de intentarlo.
Establecer las bases adecuadas es crucial. El punto de partida son juicios analíticos sólidos sobre las políticas, planes y perspectivas de China, junto con un nuevo marco para la relación. Ni la confrontación al por mayor ni el compromiso al por mayor son adecuados para abordar las preocupaciones de los EE. UU., pero la relación debe ser estable para que este enfoque tenga alguna posibilidad de éxito. La visión de que la competitividad económica, la innovación y las normas democráticas son componentes centrales de la seguridad nacional debe impulsar el desarrollo de una estrategia integral en la que encajen políticas discretas de presión, negociación, multilateralismo, diálogo de alto nivel y medidas internas. La industria debe trabajar en estrecha colaboración con el gobierno para garantizar que esta perspectiva sea la base de la política de los EE. UU., Y el gobierno debe reconocer que la industria es fundamental para que Estados Unidos gane la carrera tecnológica y, por lo tanto, debe obtener una votación sobre cómo ejecutarla.
Competir y superar a China requiere que Estados Unidos siga siendo el centro de innovación más atractivo del mundo, atrayendo a los mejores talentos, atrayendo la mayor cantidad de capital de riesgo y generando los mayores ingresos para respaldar el liderazgo estadounidense de las fronteras más nuevas de la tecnología. Significa continuar "moviéndonos rápido y rompiendo cosas". El espíritu que convirtió a Estados Unidos en una superpotencia tecnológica puede mantenerlo así. También significa inyectar algo de realismo estratégico en la política estadounidense. Como dijo el exsecretario de Defensa William Cohen, las acciones de China han hecho que Estados Unidos diga: "No podemos hacer negocios de la manera en que lo hemos estado haciendo", pero "todavía tenemos que hacer negocios".
