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Chile: el falso problema del desfinanciamiento de la Defensa

Esteban McLaren




Las recientes advertencias sobre un supuesto desfinanciamiento de la Defensa Nacional merecen ser examinadas con menos dramatismo y mayor perspectiva. Que el mecanismo creado por la Ley 21.174 no haya funcionado como se esperaba puede constituir un problema administrativo. No demuestra, sin embargo, que Chile haya abandonado a sus Fuerzas Armadas ni que deba comprometer nuevos recursos para conservar indefinidamente todas las capacidades acumuladas durante las últimas décadas.

Los datos contradicen la imagen de una defensa históricamente postergada. Entre 2001 y 2025, Chile destinó aproximadamente US$116.000 millones a gasto militar, medidos en dólares constantes de 2024. En el mismo período, Argentina gastó cerca de US$112.000 millones; Perú, US$66.000 millones, y Bolivia, menos de US$15.000 millones. Es decir, entre los países frente a los cuales se estructuraron tradicionalmente buena parte de nuestras hipótesis estratégicas, Chile fue el que más recursos acumulados destinó a la defensa durante el último cuarto de siglo. En 2025 seguía gastando alrededor del 1,5% del PIB, frente al 0,6% de Argentina, el 0,8% de Perú y el 1,2% de Bolivia. Se trata de cálculos realizados a partir de la serie del SIPRI en dólares constantes.

El gasto, por cierto, no equivale automáticamente a capacidad militar. El propio SIPRI advierte que se trata de una medida de los recursos absorbidos por el sector, no de un indicador directo de su eficacia. Pero tampoco es razonable sostener que un país que gastó más que sus principales referentes estratégicos, que adquirió F-16, submarinos, fragatas, carros Leopard y sistemas avanzados de vigilancia, haya sufrido un abandono presupuestario comparable al de otras fuerzas de la región.

Chile realizó durante años una inversión extraordinaria para construir una ventaja militar cualitativa. Esa política puede haber sido justificable en su momento. El error sería convertirla en una obligación perpetua, como si cada sistema adquirido debiera ser reemplazado por otro equivalente y toda reducción del inventario representara una decadencia nacional.

La Defensa no puede improvisarse, pero tampoco puede quedar exenta de prioridades, restricciones y evaluaciones de costo. Ningún ministerio dispone de un derecho adquirido a conservar todas sus estructuras. Las necesidades militares deben definirse a partir de los riesgos actuales, no de las adquisiciones realizadas hace veinte años ni de escenarios heredados de las crisis fronterizas de la segunda mitad del siglo XX.

Chile no enfrenta hoy una amenaza convencional inmediata que justifique mantener, a cualquier precio, una fuerza diseñada para disputar simultáneamente la superioridad terrestre, naval y aérea frente a sus vecinos. Sus misiones más plausibles son el control del territorio y del espacio marítimo, la protección de infraestructura crítica, la vigilancia de fronteras, la ciberdefensa, la presencia antártica, el apoyo ante catástrofes y la contribución a operaciones internacionales. Todas requieren fuerzas profesionales. No todas exigen preservar cada avión, fragata, submarino o brigada acorazada existente.

La discusión de fondo no es si Chile debe tener Fuerzas Armadas. Debe tenerlas. La pregunta es qué tamaño, composición y nivel de disponibilidad resultan proporcionales a sus riesgos y a sus necesidades sociales. Allí es donde el argumento del desfinanciamiento comienza a perder fuerza.

Chile ha avanzado más que la mayoría de América Latina en esperanza de vida, escolarización, estabilidad institucional e infraestructura. Encabeza la región en desarrollo humano. Pero compararse únicamente con América Latina produce una peligrosa complacencia. Cuando se lo contrasta con los países europeos a los que pretende asemejarse, la distancia continúa siendo enorme.

El ingreso por habitante, ajustado por poder adquisitivo, ronda los US$28.000, poco más de la mitad del promedio de los países con desarrollo humano muy alto. Cuando el índice de desarrollo humano se corrige por desigualdad, Chile pierde un 17,6% de su valor. Hay comunas con indicadores comparables a los del norte de Europa y otras cuyas condiciones se aproximan a las de países considerablemente más pobres. Esa fractura territorial y social no es compatible con la imagen de una nación que ya hubiera completado su transición al desarrollo.

La educación ofrece otro contraste incómodo. El 41% de los adultos jóvenes cuenta con estudios superiores, mientras el promedio de la OCDE alcanza el 48%. La diferencia no parece inmensa hasta que se examina quién accede, quién termina y quién paga. Entre los jóvenes cuyos padres poseen educación superior, el 68% alcanza ese nivel; entre aquellos cuyos padres no completaron la enseñanza media, solo lo consigue el 25%. Apenas el 47,7% del financiamiento de la educación terciaria proviene de fuentes públicas, una de las proporciones más bajas de la OCDE. El gasto estatal por estudiante universitario es de aproximadamente US$4.500, frente a más de US$15.000 en el promedio de la organización. Más grave todavía, el 57% de los adultos presenta competencias de comprensión lectora en los niveles más bajos, frente al 27% en la OCDE.

En salud, la cobertura formal es amplia, pero la protección financiera y la igualdad de acceso siguen lejos del estándar europeo. Los hogares financian directamente alrededor de un tercio del gasto sanitario, una de las proporciones más elevadas de la OCDE. Solo el 44% de los chilenos declara estar satisfecho con la disponibilidad de atención de calidad, frente al 64% del promedio de la organización. La existencia de cobertura no elimina las listas de espera, las diferencias territoriales, el precio de los medicamentos ni la distancia que separa la atención recibida según el ingreso del paciente.

Y esto es apenas una parte. Chile todavía debe reducir la desigualdad, garantizar pensiones suficientes, ampliar el acceso a la vivienda, mejorar la educación inicial, fortalecer la salud pública, aumentar la participación laboral femenina, reducir la contaminación, asegurar el agua, adaptar las ciudades al cambio climático y cerrar las brechas digitales y territoriales. Son, en términos concretos, los compromisos de la Agenda 2030: terminar con la pobreza, garantizar salud y educación de calidad, avanzar hacia la igualdad de género, ofrecer trabajo digno, reducir las desigualdades, construir ciudades sostenibles, proteger los ecosistemas y fortalecer las instituciones. El propio reporte chileno de avance para 2023-2025 reconoce progresos, pero también numerosos ámbitos pendientes.

Frente a esas carencias, no debería escandalizar que la inversión militar disminuya. Lo sorprendente sería asumir que el bienestar de los ciudadanos debe adaptarse al inventario de las Fuerzas Armadas, y no al revés.

Una revisión seria de la defensa debería identificar capacidades indispensables, capacidades deseables y capacidades prescindibles. Esto implica aceptar decisiones que durante años fueron evitadas: reducir unidades, consolidar bases, revisar dotaciones, extender racionalmente la vida de ciertos sistemas y vender aquellos activos cuyo costo de operación no se corresponda con su utilidad estratégica.

La eventual venta de una parte de la flota de F-16, de aeronaves de alerta temprana o de otros sistemas de alto costo no debería considerarse una humillación. Puede ser una decisión responsable si preserva un núcleo disuasivo suficiente y libera recursos permanentes en mantenimiento, entrenamiento, personal e infraestructura. Vender activos produce ingresos por una sola vez; reducir una estructura sobredimensionada genera, además, ahorros recurrentes. Ambos deberían destinarse con reglas transparentes a inversiones sociales verificables, no a cubrir gasto corriente indiscriminado.

Chile necesita hospitales capaces de atender oportunamente, universidades accesibles sin que la deuda determine el futuro de una familia, escuelas que reduzcan las diferencias de origen, viviendas dignas, ciudades menos segregadas y una red de protección que no abandone a las personas cuando envejecen, enferman o pierden su empleo. Necesita también fuerzas militares modernas, pero no necesariamente las más grandes ni las más costosas que pueda financiar.

El verdadero riesgo estratégico de Chile no consiste hoy en disponer de algunas fragatas menos o de una flota de combate más pequeña. Consiste en consolidar una sociedad partida, donde la seguridad, la educación, la salud y la vejez dependen demasiado del ingreso y del lugar de nacimiento.

Durante veinticinco años el país financió una defensa superior a la de sus vecinos relevantes. Esa inversión produjo resultados y otorgó un margen de seguridad que no debe desconocerse. Precisamente por ello, Chile puede permitirse revisar su estructura militar sin alarmismo. No se trata de desarmar al país, sino de reconocer que la seguridad nacional también se construye con cohesión social, capital humano, salud, infraestructura, instituciones confiables y un desarrollo que alcance a todos.

Antes de crear otro mecanismo automático para garantizar recursos a la Defensa, corresponde preguntarse cuánto necesita realmente Chile y qué otras obligaciones continúan desfinanciadas. Las Fuerzas Armadas están para servir al país. El país no existe para financiar indefinidamente a las Fuerzas Armadas.

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Suecia: El Acuerdo de Saltsjöbad

El Acuerdo de Saltsjöbad

La firma del acuerdo de Altsjöbad en 1938. August Lindberg (de LO) está sentado a la izquierda y Sigfrid Edström (de SAF) a la derecha.


El Acuerdo de Saltsjöbad fue un convenio colectivo firmado entre la Confederación Nacional de Empleadores Suecos (LO) y la Confederación de Empleadores Suecos (SAF) el 20 de diciembre de 1938, y que se convirtió en modelo para otros convenios. Las normas sobre huelgas se han llegado a considerar principios jurídicos generales para los conflictos entre las partes en el mercado laboral. El convenio consolidó así la norma del mercado laboral sueco («el modelo sueco») según la cual las partes del mercado laboral deben celebrar acuerdos sin injerencia del gobierno. El convenio sigue vigente y, desde el 1 de octubre de 2022, está en vigor un nuevo convenio colectivo complementario que se aplica a los sindicatos que decidan adherirse.

En 2007, LO, PTK y la Confederación de Empresas Suecas (sucesora de SAF) comenzaron a debatir la posibilidad de firmar un nuevo convenio, por iniciativa de la Confederación de Empresas Suecas. Sin embargo, las negociaciones se interrumpieron en marzo de 2009.


El Grand Hotel Saltsjöbaden fue el lugar donde comenzaron las negociaciones del Acuerdo de Saltsjöbaden en 1936, pero finalmente se firmó el 20 de diciembre de 1938 en Blasieholmen, Estocolmo.

Contenido

El Acuerdo de Saltsjöbad contiene regulaciones que abarcan principalmente cuatro áreas: un órgano de cooperación (la Junta del Mercado Laboral), procedimientos de negociación, despidos y acciones sindicales económicas y conflictos socialmente peligrosos. No obstante, las regulaciones relativas a los despidos fueron en gran medida anuladas por la Ley de Protección del Empleo de 1982.

El primer capítulo establece las regulaciones para un órgano central de negociación para la resolución de conflictos, la Junta del Mercado Laboral. La Junta estará compuesta por tres representantes de LO y tres de SAF. Dado que también funciona como órgano de arbitraje, cuenta con un presidente imparcial, designado de común acuerdo por ambas partes. La Junta del Mercado Laboral estuvo activa hasta principios de la década de 1970, pero durante su período de actividad no gestionó más de 60 conflictos.

El siguiente capítulo trata sobre un procedimiento de negociación conjunta. Existen normas que establecen que las controversias deben negociarse tanto a nivel local como central antes de acudir a los tribunales o ser tratadas en el Tribunal Laboral. Sin embargo, desde la entrada en vigor de la Ley de Protección del Empleo (LAS) en 1974, se aplican los plazos establecidos en la LAS en lugar de los del procedimiento de negociación para la resolución de conflictos laborales. Con la Ley de Cogestión (MBL), se añadieron normas sobre la interpretación de la parte del empleado, que no figuran en el texto del convenio.

El tercer capítulo establecía las formas de notificación y consulta en caso de despido y suspensión temporal del empleo, manteniendo el derecho del empleador a rescindir el contrato, pero dejó de aplicarse con la entrada en vigor de la LAS en 1974.

El cuarto capítulo contiene normas sobre la limitación de la acción sindical económica. Estas normas se refieren principalmente a la interpretación del concepto de "trabajo de protección", es decir, el trabajo que puede realizarse incluso durante un conflicto sindical, y cuya interpretación ha sido determinada por la Junta del Mercado Laboral.

En el último capítulo, las partes se comprometen a que la Junta del Mercado Laboral decida qué conflictos se consideran peligrosos para la sociedad. La junta nunca ha detenido ningún conflicto por considerarlo peligroso para la sociedad, posiblemente debido a que su presidente no participa en estos casos y, por lo tanto, resulta difícil obtener la mayoría necesaria para tal solicitud.

Antecedentes

Desde la Gran Huelga de 1909, el mercado laboral se había caracterizado por un conflicto no regulado entre las partes, con SAF y LO como principales actores. Tras varias investigaciones, se elaboraron planes de gran alcance para la intervención social mediante legislación de prohibición, algo que tanto SAF como LO rechazaron. Después de que el proyecto de ley del gobierno socialdemócrata fuera rechazado por el Riksdag en 1935, en marzo de 1936 se iniciaron conversaciones entre SAF y LO, que finalmente culminaron en el Acuerdo de Saltsjöbad de 1938. Los capítulos sobre la acción sindical, en particular, se basaron en gran medida en las propuestas anteriores.

Para que el Acuerdo de Saltsjöbad pudiera implementarse, LO tuvo que modificar sus estatutos. Los nuevos estatutos incluían disposiciones que permitían a la secretaría retirar el apoyo en caso de conflicto a un sindicato miembro que se negara a aceptar su propuesta de solución, prohibir una huelga si involucraba a más del tres por ciento de los miembros de un sindicato o si existía el riesgo de que alcanzara tal magnitud mediante un cierre patronal, y que los sindicatos miembros de LO debían contar con una cláusula que estableciera que la junta directiva tenía derecho a decidir sobre los acuerdos y las acciones sindicales, incluso en contra de la voluntad expresa de los miembros.

Las reacciones a la firma no fueron del todo positivas. El Sindicato Sueco de Trabajadores del Transporte (Transporte), afiliado a LO, comentó que «por miedo a la muerte, uno se suicida» y calificó el cuarto capítulo, que regula las acciones sindicales, de «repugnante».

La firma marcó el comienzo de una era de consenso y cooperación en el mercado laboral, el llamado espíritu de Saltsjöbad, que lo caracterizó al menos hasta finales de la década de 1960, cuando el conflicto de LKAB marcó el inicio de una época de confrontación y menor consenso. A principios de la década de 1980, las partes comenzaron a buscar nuevamente soluciones consensuadas, lo que resultó en la firma del Acuerdo de Desarrollo entre LO, SAF y PTK. Esto también abandonó la idea de LO de poner fin a Saltsjöbadsavtalet.

Sucesor

En 2007, LO, PTK y la Confederación de Empresas Suecas (sucesora de SAF) comenzaron a debatir la posibilidad de firmar un nuevo convenio, por iniciativa de la Confederación de Empresas Suecas. En la invitación, la Confederación de Empresas Suecas señaló la falta de flexibilidad y su deseo de modificar la normativa sobre conflictos sindicales y derogar la Ley de Protección del Empleo. LO accedió al debate, pero también explicó que no deseaba modificar las normas sobre conflictos ni aceptar ningún deterioro de las disposiciones relativas a los motivos objetivos de despido. Además, LO quería que existiera una responsabilidad compartida en el sistema de convenios colectivos. PTK planteó prácticamente las mismas cuestiones que LO y declaró que la normativa vigente sobre empleo y conflictos sindicales funcionaba correctamente.

En marzo de 2009, la Confederación de Empresas Suecas rompió las negociaciones, declarando que se vieron «obligados a finalizar unas negociaciones estancadas que claramente no conducían a ninguna mejora sustancial en el funcionamiento del mercado laboral». Por su parte, la LO afirmó que «los directivos de la Confederación de Empresas Suecas han abusado de la crisis económica con fines cortoplacistas para fortalecer el poder de los empresarios en el mercado laboral y no han asumido en absoluto la responsabilidad de resolver los problemas comunes a largo plazo», y que «es muy lamentable que la Confederación de Empresas Suecas haya intentado exclusivamente afianzar la posición de poder de los empresarios tratando de limitar el derecho de huelga y abolir la protección del empleo». La presidenta del PTK, Mari-Ann Krantz, también se mostró sorprendida por la repentina ruptura.


El 4 de diciembre de 2020, PTK, Kommunal, IF Metall y la Confederación de Empresas Suecas (SN) firmaron un acuerdo preliminar principal sobre la modificación de la protección del empleo (normas de orden de turno, etc.) y la ampliación de las oportunidades de desarrollo de competencias y reestructuración. Este acuerdo fue precedido, el 16 de octubre, por un acuerdo entre PTK y SN, el denominado acuerdo Las. LO no participó, pero Kommunal e IF Metall finalmente entablaron negociaciones con SN y lograron ciertas mejoras para sus miembros, lo que allanó el camino para el nuevo acuerdo principal. Tras la aprobación de las enmiendas legislativas correspondientes (incluidas las del acuerdo LAS), el acuerdo final entre las partes se firmó el 22 de junio de 2022.

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