Sociedad Max Planck y el abuso de autoridad en investigación científica

Argentina: La decepción del programa Carem

Energía nuclear: la decepción con el reactor Carem

Después de más de 40 años y cuantiosos recursos gastados en esta quimera, analizamos las razones que han llevado a este proyecto a un completo fracaso.

José Converti || Los Andes



 
El proyecto Carem 25 lo lleva adelante la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en un predio ubicado en Lima, provincia de Buenos Aires. (Télam)

Para comprender las razones del fracaso del proyecto Carem debemos retrotraernos al origen y objetivo del mismo. No se originó como algunos creen en 1984 con el gobierno de Alfonsín, sino al menos 8 años antes en el proyecto Carena, cuyo objetivo era desarrollar un reactor apto para la propulsión de un submarino. Este se complementaría con la fábrica de submarinos suscripta en un convenio con los astilleros Thyssen Nordseewerke, de la entonces Alemania Occidental, para montar un astillero especializado en submarinos con propulsión diesel-eléctrica. Estaba previsto, sin embargo, una modificación de los mismos para proveerlos de propulsión nuclear.Se realizaron los estudios preliminares de factibilidad de un reactor nuclear para dicho propósito durante la gestión de Castro Madero, pero se hizo una mala elección en el tipo de reactor a utilizar. En lugar de adoptar un PWR que había dado excelentes resultados en el proyecto norteamericano, copió el concepto de un reactor desarrollado en Alemania para la propulsión de un buque de superficie, el Otto Hahn construido en 1964.

El proyecto fue “aparentemente” discontinuado durante los gobiernos constitucionales que siguieron al gobierno militar. Castro Madero, sin embargo, logró “perdurar” y continuó influyendo en carácter de asesor de la CNEA. Se intentó continuar el desarrollo del reactor naval, justificándolo con cambios menores para la generación de energía eléctrica, apelando a calificativos como “reactor innovativo” e “inherentemente seguro” para la generación de energía eléctrica en “pequeñas poblaciones aisladas”. El proyecto Carena se transformó en Carem sólo cambiando un par de letras en su nombre. También fue una mala decisión.

La CNEA destinó permanentes recursos económicos para desarrollar el prototipo del Carem y Castro Madero actuó como su promotor.


Configuración del reactor nuclear Carem

Castro Madero creía realmente que el reactor CAREM era adecuado, con pocas modificaciones, para la propulsión de un submarino y logró también entusiasmar a la conducción de la Armada. En 1986 el titular de la Armada, vicealmirante Ramón Arosa anunció que en dos años más Argentina ya tendría su primer submarino nuclear.

El reactor Carem no es un diseño adecuado para la propulsión de submarinos y no hay ningún submarino con propulsión nuclear que utilice reactores de este tipo.

Continuó el proyecto Carem como reactor “innovativo”, y así el drenaje de recursos de CNEA, y hoy día aún perdura dentro del ámbito de la misma. Después de más de 40 años, continúa con problemas técnicos fundamentales sin resolver y absorbiendo cuantiosos recursos del Estado.

Un reactor nuclear de agua a presión (PWR) convencional está constituido esencialmente por un recipiente de presión que aloja al combustible nuclear, un generador de vapor, bomba de circulación del circuito primario y un presurizador externo al recipiente del reactor.

El Carem es un reactor “Integrado”. Este concepto consiste en incluir todos estos elementos dentro del recipiente de presión.

Al incluir todos estos componentes dentro del recipiente de presión aumenta considerablemente su volumen. El mismo está sometido a presiones internas de más de 120 atmósferas. Esto encarece enormemente el costo del mismo y la tecnología necesaria para las soldaduras y fabricación. Como ejemplo comparativo el tamaño del recipiente de presión del Carem que generaría unos 30 MW eléctricos es semejante al de un PWR convencional que genera 600 MW.

Las barras de control de reactividad son accionadas por un sistema hidráulico que no ha sido probado y que es extremadamente complejo. Los reactores convencionales (PWR) ejercen un control positivo sobre las variables operativas del reactor. La presión queda fijada por el presurizador, el caudal de refrigerante queda establecido por la bomba y las barras de control con accionamiento electromagnético permiten controlar la reactividad. La potencia térmica generada se puede determinar en forma confiable por el caudal y las temperaturas de entrada y salida del refrigerante al recipiente de presión del reactor.

El Carem no permite determinar la potencia térmica sino en forma indirecta, aproximada y con mucha dificultad. El comportamiento del reactor desde el punto de vista termohidráulico no se puede determinar con métodos calificados.

Para validar los sistemas de accionamiento de barras de control se construyó una facilidad experimental (Capem)pero en casi 20 años no se logró ponerla en funcionamiento. Con respecto a los generadores de vapor nunca se intentó efectuar algún tipo de validación experimental. Esto también destaca la mala gestión del proyecto, especialmente en los roles directivos.

El proyecto Carem ya lleva más de 40 años y existen muchas dudas en cuanto a su factibilidad técnica y futuro comercial. No se ha efectuado un estudio serio sobre los costos de este tipo de reactor, pero todos los indicios sugieren que no será competitivo en relación a los diseños (PWR) convencionales ni a las fuentes alternativas de energía renovable.

El concepto Carem no surgió de una evaluación seria con criterios ingenieriles y realistas de la opción más conveniente para desarrollar localmente, y no se efectuó una ingeniería conceptual adecuada. Este reactor fue utilizado para vender a la Armada Argentina un pretendido reactor para la propulsión de submarinos. Como no prosperó en el objetivo original, fue “reciclado” como proyecto de reactor “innovativo” de baja potencia para supuestas pequeñas poblaciones aisladas sin acceso a otras fuentes de energía eléctrica. Tampoco es válida la justificación del Carem como SMR (Small Modular Reactor) ya que este concepto ha mostrado tener un costo mucho mayor que lo prometido. De esta forma, la CNEA, que ha resultado ser exitosa en el diseño de reactores experimentales tipo pileta, ha fracasado en el desarrollo de un reactor de potencia destinado a la generación nucleoeléctrica. La alineación de los esfuerzos de CNEA en un proyecto de “dudosa justificación” ha bloqueado la posibilidad que se encaren conceptos de probado funcionamiento tales como el PWR convencional.

Países de recursos limitados como el nuestro, deben ser cuidadosos en la elección del tipo de reactor a desarrollar y sin duda la del Carem no ha sido una buena elección.

*El autor es Profesor Emérito de Ingeniería Nuclear del Instituto Balseiro

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Domingo

Espejito, espejito

El oficialismo insiste con lo de 'tierra arrasada' para referirse a la herencia de Cambiemos, pero los datos lo desmienten en todas las áreas. Acá, un ejemplo: la energía nuclear.

Por Julián Gadano

Seúl

El miércoles pasado apareció un posteo de prensa de la Secretaría de Energía que anunciaba una reunión del secretario del área con las autoridades del sector nuclear. “El sector nuclear argentino trabaja en conjunto por la recuperación” era el título de la comunicación, acompañado de la foto típica de todos reunidos en una mesa. Al llegar al segundo párrafo me ganó la confusión: arrancaba con el objetivo de la reunión que, aparentemente, era “evaluar la situación del sector nuclear en Argentina, luego de que la política sectorial fuera desarticulada durante la gestión de gobierno 2015-2019, y coordinar entre los actores un plan de acción global…”. Pucha che, qué bolú, pensé. Estoy leyendo una nota de diciembre de 2019.

Pero no. 29 de junio de 2021. No me confundí: 18 meses y 19 días después de iniciado el gobierno se juntaron a evaluar cómo les dejó el tema la administración anterior y coordinar con los actores del sector un plan de acción. Tomate tu tiempo, campeón. Entendible, como todavía no habían hecho la evaluación quizás no tenían demasiado claro qué título ponerle a la reunión. Y algún asesor de esos que nunca faltan les debe haber dicho “y, ponele algo de la herencia, que siempre garpa, como con el avión de FAdeA en Córdoba”.

En todo caso, quiero creer que en la reunión, además de hablar de la “pesada herencia macrista” se le dedicó algún tiempo a lo realizado (o no) en el sector nuclear argentino en los casi 19 meses que lleva la actual administración. Han sido meses difíciles y seguro encontrarán a una opinión pública comprensiva. Pero deberían, a esta altura, comenzar a rendir cuentas de su trabajo, más que hablar del de los demás. Aunque sea para explicar por qué no hicieron mucho: quizás si lo explican bien, la gente los entiende. Pero a esta altura, seguir hablando del “ay, lo que nos dejó el macrismo” comienza a sonar un poco vacío. Hace rato, en realidad, que suena así.

Es frecuente leer y escuchar hasta el cansancio en entrevistas a funcionarios y discursos oficiales referencias recurrentes a “lo que nos dejó el macrismo”.

Más allá de la reunión de referencia, es frecuente leer y escuchar hasta el cansancio en entrevistas a funcionarios y discursos oficiales en el campo nuclear (y en muchos otros) referencias recurrentes a “lo que nos dejó el macrismo”. Como dije, lo que suele esperar la ciudadanía luego de casi dos años de administración, y a las puertas de una elección legislativa, no es “qué te dejó el que se fue hace casi dos años” sino “qué hiciste vos”. ¡Ah, no! Pero Macri…

En los últimos años el sector nuclear argentino creció porque hubo coherencia intertemporal, lo que significa, ni más ni menos, que los proyectos y las políticas no sufrieron los vaivenes de los cambios de gobierno. Cada gobierno le puso su impronta, pero hubo continuidad: lo que se dice “políticas de Estado”. No tiene sentido arrancar diciendo “el otro fue un desastre y vengo yo a arrancar todo de cero”. Básicamente porque eso nunca es cierto.

Pero bueno, ya que tanto va el cántaro a la fuente… vamos a hablar del tema. Así que, veamos: ¿qué les dejó Cambiemos en el sector nuclear? ¿Qué “herencia” les dejamos?

El reactor Carem

Argentina es el país de la región con mayores capacidades en lo que hace a diseño y construcción de reactores. Es líder mundial en el campo de reactores de investigación y producción de radioisótopos (lo que se conoce como “multipropósito”) y, aunque no tiene esa posición en cuanto a los reactores de potencia, las viene construyendo en base a un proyecto: el reactor modular pequeño CAREM. Un proyecto que venía en marcha y que decidimos continuar.

Cuando asumimos el gobierno, el proyecto mostraba un avance físico de 12%. Era, literalmente, un pozo. Sin embargo, justo es decirlo, había mucho trabajo detrás. Ingeniería, contratos, planificación. Pero muy poca obra. Hoy el proyecto no es un pozo. Entregamos la obra con el 56% de avance físico. De 12% a 56%.

Invertimos 400 millones de dólares en cuatro años en el reactor, lo cual puede certificarse buscando la información en el Banco de Proyectos de Inversión, que es el sistema de información dependiente de la Jefatura de Gabinete que registra los proyectos de inversión pública financiados por el Estado nacional. Está todo ahí.

La información que distribuye la CNEA dice que el avance físico del CAREM es de 59%. Es decir, 3% de avance en 19 meses. Ah, pero Macri.

¿Y ahora cómo andamos? La información que distribuye la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) de manera oficial dice que, a junio 2021, el avance físico del CAREM es de 59%. Es decir, 3% de avance en 19 meses. Ah, pero Macri.

Varias veces escuché en estos meses sobre “el compromiso de arrancar de nuevo esta obra parada”. Y es cierto, estuvo parada durante mucho tiempo. Desde el 9 de enero de 2020, momento en el que los funcionarios del actual gobierno decidieron cancelar los contratos vigentes, pagarles a los contratistas y parar la obra. No la paró la pandemia, se paró antes. Tenían todo el derecho de hacerlo, si así lo consideraban. Pero no manden fruta, muchachos.

Nos sentimos orgullosos de haber continuado y haberle dado el mayor impulso que tuvo en su historia al proyecto que las propias autoridades actuales de la CNEA han definido como “el proyecto bandera” del sector. La pregunta no es “cuánta plata gastaste” sino “qué hiciste con el presupuesto que te tocó administrar”.

Dicho sea de paso, antes de irnos del gobierno hicimos una evaluación y presentamos un reporte sobre cómo continuar, luego de terminado el prototipo. Porque el prototipo es eso, un prototipo. No es un modelo comercial. Y Argentina tendrá una oportunidad enorme y quizás irrepetible –cuando termine el prototipo CAREM25– de mostrar un modelo comercial viable y sostenible. Nosotros propusimos crear un consorcio público-privado, con formato empresa, para avanzar con la ingeniería conceptual de un modelo comercial que pueda competir en costos y en flexibilidad. Hay que involucrar al sector privado y hay que buscar al socio internacional correcto, que tenga la espalda financiera y el músculo comercial, y al mismo tiempo no sea competitivo con nuestros intereses. Están anunciando que terminarán el CAREM en 2023. Bueno, tienen tiempo. No vaya a ser que el que viene después se ponga a quejarse de la pesada herencia.

La extensión de vida de la Central Nuclear Embalse

En enero de 2016 tuvimos días de 37 grados de temperatura en la ciudad de Córdoba. Y con cortes de energía en todo el país, producto del estado crítico en el que habíamos recibido el sistema eléctrico. En ese contexto, desde el último día de 2019 teníamos la Central Nuclear Embalse parada. Había llegado al final de su vida útil. Unos cuantos años antes se había tomado la decisión de extenderle la vida. Es importante tener en cuenta que –salvo la obra civil– la extensión de vida de Embalse equivalía prácticamente a una central nuclear nueva. Casi todo debía ser reemplazado o modernizado.

Heredamos un proceso muy avanzado y muy bien organizado. Pero faltaba –completa– la última etapa: la construcción. Es decir, la obra en sí misma. En ese caso, el avance era cero. De hecho, la empresa no tenía aprobado el estudio de impacto ambiental, que ni siquiera estaba presentado ante las autoridades ambientales de la provincia de Córdoba. Sin eso, no se podía colocar ni un tornillo. Y para eso, había que realizar la audiencia pública ambiental, requisito imprescindible.

Realizamos la audiencia en abril de 2016, presentamos los documentos en julio y obtuvimos la licencia por parte de la provincia de Córdoba en agosto. Ese mismo mes comenzó la obra. Dos años y medio después, en enero de 2019, Embalse comenzó a generar energía nuevamente. En dos años y cinco meses se realizó, completa, la obra de extensión de vida de la Central Nuclear Embalse. Un logro del equipo del Programa de Extensión de Vida, que habla de la calidad del personal nuclear argentino.

El “gobierno que desarticuló el sector nuclear” hizo el 100% de una de las obras nucleares más destacadas del mundo en estos cuatro años.

No hay lugar en el mundo en el que no haya escuchado elogios a ese proceso y es bueno que lo tengamos en cuenta para entender cómo se puede hacer una obra compleja en tiempo y forma. Se requiere designar a las personas apropiadas y dejarlas trabajar en un marco de transparencia, y sin que la política meta mano donde no debe meterla.

El “gobierno que desarticuló el sector nuclear” hizo el 100% de una de las obras nucleares más destacadas del mundo en estos cuatro años. Embalse entrega energía a la red eléctrica argentina sin ningún problema desde hace dos años y medio, y lo hará seguramente por 27 años más. Extenderle la vida a Embalse costó 2.140 millones de dólares, lo que significa 3.050 dólares por KWe. Un costo que le permite a la empresa entregar energía limpia y de base a la Región Centro sin haber endeudado ni a la empresa ni al Estado para ello.

Pesada herencia.

El reactor multipropósito RA-10

Siendo Argentina un país exportador de reactores multipropósito, es lógico que la CNEA esté construyendo un nuevo reactor moderno y en línea con lo que le vendemos al mundo. Este proyecto también contó con nuestro apoyo. Reemplazará al viejo y robusto RA-3, que ya tiene muchas décadas. Recibimos la obra con un 10% de avance y la entregamos con más del 50%. De nuevo: el proyecto no lo iniciamos nosotros. Nos pareció que tenía la importancia necesaria para continuarlo, viniera de quien viniera. Pero nadie puede decir que el proyecto fue abandonado por nuestra administración. Basta ver las fotos de lo que era en 2016 y lo que se entregó en 2019.

Esta es una obra que lidera y debe liderar la CNEA. Con todas las dificultades que implicó trabajar con una macro que se complicó mucho desde 2018 (muchos componentes del reactor son importados o cotizan en divisas), se hicieron los esfuerzos necesarios para avanzar con la construcción. No puedo negar que fue por momentos muy difícil, pero el resultado está ahí. Entregamos la obra a las nuevas autoridades con más de un 50% de avance físico, luego de haberla recibido con solo un 10% de avance, aproximadamente.

Un reactor multipropósito construido por la CNEA y financiado por el tesoro nacional. Insensibilidad derechista en estado puro.

Tres reactores

Durante dos años y medio, entre 2016 y 2019, por primera vez en la historia en Argentina hubo tres reactores en construcción. Resalto por primera vez. No creo que haya habido en ese momento muchos países con tres reactores en construcción al mismo tiempo. Y, seguro, ninguno del tamaño de los nuestros. Ese período es calificado por algunos voceros de la actual administración como “el abandono del sector”. Incluso se lo han hecho decir al Presidente de la Nación. No sé realmente qué película están viendo.

No tiene sentido ni nos lleva a ninguna parte organizar la conversación pública sobre la base de difamaciones y discursos amigo-enemigo. Los relatos falaces no performan la realidad que, como dijo alguien, es la única verdad. Si alguien habla mucho de los demás, quizás sea porque mucho no puede decir de sí mismo.

La inserción argentina a nivel internacional

Argentina es heredera de una tradición de prestigio nuclear a nivel internacional casi desde su fundación. Es una ventaja comparativa que tenemos, que lleva muchos años, que ha atravesado todos los gobiernos y que no nació en 2016 (pero sin dudas no murió ahí).

Teniendo esto en cuenta, al arrancar nuestra gestión decidimos comenzar a trabajar en una estrategia a la altura del lugar que tiene Argentina, que nos colocara como un actor solvente y a la vez confiable en materia de seguridad física nuclear, un campo en el que –para un país como el nuestro, exportador de tecnología– no había lugar para indefiniciones. Quienes trabajamos en este campo sabemos que, en materia de seguridad, ningún objetivo se cumple en soledad: es necesaria la cooperación interagencias dentro de nuestro país y con otros países. Ese fue un eje de nuestra política.

Entre 2017 y 2019, lideramos el Grupo de Respuesta y Mitigación de la Iniciativa Global para Combatir el Terrorismo Nuclear (GICNT). También lideramos el Grupo de information sharing de la Red de Centros de Apoyo y Entrenamiento Seguridad Física del Organismo Internacional de Energía Atómica. Fuimos co-chair, junto con Australia, de las reuniones técnicas del proceso de revisión de la enmienda de la Convención sobre Protección Física de los Materiales Nucleares. Lideramos el International Framework for Nuclear Energy Cooperation (IFNEC), una plataforma internacional de más de 60 países con desarrollo nuclear.

El 1 de septiembre (de 2017), Argentina se convirtió en el miembro pleno número 32 de la Nuclear Energy Agency de la OCDE.

Durante 2016, y frente a la iniciativa del Gobierno argentino de solicitar ingreso a la OCDE (por cierto, ¿cómo viene eso?), llegamos a la conclusión de que Argentina podía ser miembro de la Agencia Nuclear de esa organización mucho tiempo antes que el ingreso “pleno”. Tomamos entonces la decisión de solicitar el ingreso a la Nuclear Energy Agency de la OCDE para 2017. Y de afrontar el proceso para hacerlo. Durante el último trimestre de 2016, mantuvimos varias reuniones con los equipos técnicos de la OCDE-NEA. Presentamos a principios de 2017 un informe sobre las capacidades y compromisos argentinos en lo referente a los usos pacíficos de la tecnología nuclear y recibimos la visita de un equipo evaluador en marzo 2017. El 17 de mayo la NEA decidió invitarnos formalmente a convertirnos en miembros plenos y concedernos el acceso a su Banco de Datos, situación que finalmente se concertó mediante un intercambio oficial de cartas entre el Secretario General de la OCDE, Angel Gurría, y el entonces Ministro de Energía, Juan José Aranguren. El 1ro de septiembre, Argentina se convirtió en el miembro pleno número 32 de la Nuclear Energy Agency de la OCDE.

Pero bueno, tal vez el ingreso a la NEA-OCDE está mal “porque es de derecha”.

No es mi intención hacer un resumen de nuestra gestión. Hubo otros éxitos y también fracasos. No pudimos cerrar el contrario para una cuarta central nuclear, por ejemplo. Pero la intención de esta nota no es esa. Surge como una reacción a un relato que está a años luz de la realidad. Un mexicano diría “ya, guey, ya estuvo”.

Un equipo plural y pluralista

Tuve la responsabilidad de armar de cero el equipo de 30 personas de la Subsecretaría de Energía Nuclear, y de elegir a gente que luego propuse para designar a cargo de la conducción de CNEA y las empresas públicas del sector. En la Subsecretaría armé un equipo integrado por gente nueva y gente que ya trabajaba en la Secretaría de Energía, pero en absolutamente ningún caso le requerí a nadie lealtad política o partidaria. Sí compromiso con la tarea y solvencia profesional. Y es lo que recibí. Conozco a la gente que trabajó conmigo, de diversas posiciones políticas, pero todos con conocimientos específicos en su tarea. Varios de los directores y directoras que me acompañaron podrían haber ganado mucho más dinero en el sector privado, de haberlo querido. Estoy muy agradecido por su compromiso.

No hicimos de las empresas un coto de caza de la política ni un botín a repartir entre los diversos sectores políticos de la coalición oficial.

En cuanto a la gente a cargo de conducir CNEA y las empresas, todas fueron designadas por su capacidad profesional, y a nadie se le pidió lealtad política. De hecho, en el caso de CNEA y NASA nombramos gente con más de 30 años de carrera en esas mismas instituciones. No hicimos de las empresas un coto de caza de la política ni un botín a repartir entre los diversos sectores políticos de la coalición oficial. Si esto alguna vez pasa, hoy o en el futuro, será algo que deberá ser evaluado por quienes corresponda. Tengo mis prevenciones en varios casos, pero habiendo escuchado el jueves pasado a la nueva presidenta de la CNEA en su presentación en el Senado, me satisface ver a una persona con un discurso solvente, sobria, enfocada en las actividades y proyectos, y sin invocar enfrentamientos estériles. Con varias de sus reflexiones incluso coincido y con algunas otras no, lo cual es lógico porque pertenecemos a comunidades políticas diferentes. Pero por lo menos en esa ocasión mostró que se puede disentir sin tirar piedras. Ojalá contagie a otros colegas de su propio sector. Y evite que ellos la contagien a ella.

Y a los que se tientan con los relatos tribuneros, les digo que hay que tener cuidado con abusar del “espejito espejito quién es el más bonito” porque de golpe el cristal te tira una cara que no era la que esperabas. Ah, pero Macri.

 

Economía y defensa en USA

Economía y seguridad nacional de EE. UU.

Francis J. Gavin || War on the Rocks




La administración Biden ha vinculado explícitamente su agenda de política exterior con el objetivo de mejorar las circunstancias económicas de Estados Unidos, especialmente la clase media. Parece natural que un país relacione su prosperidad con la forma en que navega por las aguas a menudo traicioneras de las relaciones internacionales. Pero, ¿estos objetivos, riqueza y seguridad nacionales, se persiguen fácilmente juntos?

Hay al menos cinco grandes cuestiones a considerar al evaluar el objetivo de vincular el bienestar económico de Estados Unidos con sus políticas de seguridad nacional. Primero, si bien existen similitudes y conexiones, los objetivos de seguridad nacional de un estado a menudo se dirigen en direcciones diferentes a sus ambiciones económicas extranjeras, que pueden estar en contra de sus prioridades económicas internas. ¿Dónde están las tensiones entre la economía y la seguridad nacional, y puede una gran estrategia reflexiva superarlas? En segundo lugar, es importante comprender cómo funciona la economía estadounidense, tanto en el pasado como en el presente, y comprender mejor qué papel ha jugado la política federal en su desarrollo. En tercer lugar, ¿qué objetivos y valores han animado la política económica estadounidense en el pasado? Estados Unidos, a lo largo de su historia, ha visto los peligros y las oportunidades de la economía internacional de manera diferente a otros estados. En cuarto lugar, después de seguir un enfoque en gran medida de no intervención del orden económico mundial desde su fundación hasta la década de 1930, Estados Unidos cambió de rumbo después de la Segunda Guerra Mundial para perseguir una política económica exterior ambiciosa. Este arte de gobernar económico fue consecuente aunque a veces inconsistente y errático. Finalmente, Estados Unidos y el mundo están entrando en un nuevo período de transformación económica que generará difíciles dilemas y preguntas. La forma en que se enfrenten estos dilemas y preguntas determinará el éxito de la administración en la incorporación de la economía en su estrategia de seguridad nacional, así como las próximas décadas tanto para Estados Unidos como para el mundo.

Tensión entre economía y seguridad

En términos generales, cualquier gran estrategia nacional debe buscar tanto la prosperidad como la seguridad, y hay muchas razones para creer que estos objetivos están interconectados. Históricamente, sin embargo, existen al menos cuatro tensiones importantes entre la política económica exterior y la política de seguridad nacional.

Primero es la historia del huevo y la gallina: ¿qué viene primero, la riqueza o la seguridad? Es difícil generar actividad económica productiva en un entorno inestable e inseguro. Una política de seguridad nacional que elimina amenazas y peligros y proporciona estabilidad crea un entorno mucho mejor para el crecimiento económico. Por otro lado, proporcionar seguridad es costoso. Subsidiar a los ejércitos y burocracias permanentes que los apoyan no solo es costoso, sino que también implica costos de oportunidad al eliminar a los ciudadanos y organizaciones que de otro modo serían productivos de contribuir a la economía. Gastar demasiada riqueza en seguridad (es decir, el ejército) puede disminuir la productividad de una nación y provocar un declive económico. Por otro lado, privilegiar la economía sobre la seguridad puede llevar a que un estado tenga menos influencia en el orden mundial en el que opera. Lo que es más preocupante, puede exponer a un estado a la coerción, la depredación e incluso la conquista. La historia ofrece claros ejemplos del peligro de gastar demasiado y muy poco en seguridad.

El segundo dilema está relacionado y es algo contradictorio. Si bien la eliminación de la violencia desestabilizadora y la anarquía es necesaria para el crecimiento económico, los períodos más importantes de innovación tecnológica, gubernamental, financiera e incluso sociocultural han coincidido a menudo con una intensa competencia geopolítica e incluso con la guerra. El ascenso de Europa occidental al dominio económico desde el siglo XVII hasta mediados del siglo XX puede atribuirse, en parte, a una feroz competencia por la seguridad en el continente, donde quedarse atrás significaba arriesgarse a un estatus de segunda categoría o incluso a la extinción. El imperialismo europeo fue impulsado por presiones similares e impulsado por las innovaciones producidas por la competencia continental (banca y finanzas modernas, gobierno eficiente, vapor, ferrocarril, telégrafo, medicina avanzada, etc.). Estos, a su vez, fomentaron reformas similares a nivel mundial entre los movimientos nacionalizadores y descolonizadores que intentaban escapar del control del poder imperial europeo. No es casualidad que el período que fue testigo de la mayor conmoción geopolítica también fue testigo de un crecimiento económico histórico mundial y un aumento sin precedentes de la esperanza de vida. Los cimientos de la revolución de la informática y las telecomunicaciones, para dar el ejemplo más reciente de innovación impulsada por la seguridad, tuvieron sus raíces en la competencia de la Guerra Fría.

En tercer lugar, diferentes teorías y mecanismos impulsan el esfuerzo por adquirir una mayor riqueza en lugar de obtener una mayor seguridad. El éxito en economía se mide por la ganancia absoluta. La productividad económica y la creación de riqueza están impulsadas por las leyes de la ventaja comparativa, donde el intercambio entre individuos, comunidades y naciones es mutuamente beneficioso. La seguridad, por otro lado, se mide por el poder relativo. En otras palabras, importa menos cuánto aumenta el poder de un estado en términos absolutos que cómo cambia su posición en comparación con sus competidores. Esto genera un enigma para la gran estrategia: ¿debería un estado buscar un intercambio económico global que aumente su riqueza si también enriquece, quizás más, a un adversario potencial? Este dilema ha estado en el centro de la política de Estados Unidos hacia China durante los últimos 30 años.

La cuarta tensión implica la interdependencia. El aumento del comercio, el comercio y las interacciones financieras entre las naciones las hace más conectadas y, en cierto sentido, dependientes unas de otras. Algunos argumentan que esta interdependencia aumenta la seguridad, ya que las naciones desarrollan un interés común en mantener el beneficio mutuo que proviene de su actividad económica compartida e interconectada. Los politólogos a menudo se refieren a la paz capitalista. A otros, que a menudo se identifican a sí mismos como realistas, les preocupa que esto sea una ilusión. En última instancia, el deseo de seguridad y poder de un estado siempre prevalecerá sobre su deseo de riqueza y ganancia económica, y ningún nivel de interdependencia le impedirá perseguir sus intereses, incluso si esos intereses amenazan con un conflicto que desharía el sistema económico y la interdependencia. Otros incluso llegan a sugerir que la interdependencia aumenta peligrosamente la vulnerabilidad de seguridad de una nación e incluso puede aumentar la fricción entre los estados.

A pesar del vigoroso debate entre los teóricos de las relaciones internacionales, economistas e historiadores, no existe una solución acordada para estos dilemas entre seguridad nacional y economía. Las mejores grandes estrategias son las que reconocen y concilian con mayor eficacia estas tensiones entre seguridad y economía. Estados Unidos también ha tenido durante mucho tiempo una forma diferente de ver y resolver estas tensiones que otras potencias.

Historia económica de Estados Unidos

¿Cómo debemos entender la economía estadounidense: su historia, estado actual y camino futuro? ¿Cómo se genera y distribuye la riqueza y cómo se comparan estas prácticas y resultados con otros estados? Comprender cómo funciona la economía de los EE. UU. Y el papel de la política nacional en su desarrollo es fundamental para incorporarla en una estrategia de seguridad nacional.

Estados Unidos ha sido durante mucho tiempo una nación rica, incluso antes de su fundación política. Se convirtió en la economía más grande del mundo a fines del siglo XIX, pero no solo por su tamaño. También tenía el mayor producto interno bruto per cápita. A pesar de los profundos cambios en la economía global y del hecho de que la segunda economía más grande ha cambiado con frecuencia (Gran Bretaña, Alemania, la Unión Soviética, Japón, ahora China), Estados Unidos ha mantenido su posición de liderazgo durante más de 130 años. Su porcentaje reciente del PIB mundial no es considerablemente diferente al de 1913.

En los siglos XIX y XX, Estados Unidos se destacó en las actividades que generaron riqueza en el mundo moderno: producción agrícola y extracción de recursos; producción industrial y manufacturera, primero basada en artesanías y pequeñas manufacturas antes de pasar a la producción en masa; superando eficazmente las barreras geográficas para el transporte de mercancías por tierra y mar; excelencia en los campos que facilitaron el comercio, tanto dentro de los Estados Unidos como a nivel mundial, incluyendo banca y finanzas, seguros, contabilidad y derecho; y comunicarse a distancias más largas y con un volumen y una velocidad cada vez mayores.

El impresionante y sostenido éxito económico de Estados Unidos se ha basado en varios factores. Posee enormes cantidades de tierra fértil y diversos recursos naturales, así como ríos navegables, excelente acceso a dos océanos y un golfo, con buenos puertos. Durante mucho tiempo ha hecho hincapié en la educación temprana e históricamente ha tenido altos niveles de alfabetización y aritmética. El sistema legal de Estados Unidos prioriza la protección de la propiedad privada, tanto física como intelectual. La inmigración relativamente abierta y a gran escala inyectó juventud y creatividad a la población en momentos clave. La política y la cultura estadounidenses incentivan el espíritu empresarial y la creación de pequeñas empresas. Las organizaciones de investigación líderes en el mundo, especialmente las universidades estadounidenses, han generado constantemente invenciones, innovación y adaptación. Esta historia está profundamente manchada, por supuesto, por una multitud de pecados, siendo el peor el horrible legado de la esclavitud y el racismo persistente hacia los estadounidenses negros. En comparación con sus competidores, Estados Unidos ha demostrado una capacidad y, en ocasiones, una voluntad de reconocer y trabajar para corregir estas patologías, aunque sea demasiado lento y no completamente.

¿Qué papel ha jugado la política nacional en el bienestar económico de Estados Unidos? A lo largo de su historia, el gobierno federal ha tenido seis responsabilidades principales con respecto a la economía. El primero es la política fiscal y presupuestaria nacional, incluida la gestión de la deuda, que es en gran medida moldeada por el Congreso en cooperación con del poder ejecutivo. El segundo es la política monetaria. Ambos se transformaron en 1913, cuando Estados Unidos inauguró un impuesto sobre la renta en tiempos de paz y creó el sistema bancario de la Reserva Federal. El tercero es la política de tierras: ¿cómo distribuiría y regularía Estados Unidos su vasto territorio? El cuarto es la política regulatoria, de competencia y antimonopolio, otra innovación en gran parte del siglo XX que los progresistas iniciaron y emergieron más plenamente durante el New Deal del presidente Franklin Roosevelt. El quinto, bienestar social, seguros y provisión de salud, también surgió del New Deal, pero se expandió significativamente bajo los programas de la Gran Sociedad del presidente Lyndon Johnson, complementado por la expansión de la atención médica bajo los presidentes George W. Bush y Barack Obama. El sexto, y el único que se ocupa explícitamente de la economía internacional, es la política arancelaria y comercial. Sin embargo, a pesar del componente global, los aranceles y el comercio fueron vistos hasta el siglo XX como la principal fuente de ingresos federales y una forma de proteger la industria, la agricultura y la industria naciente de Estados Unidos.

Estos seis roles parecen impresionantes. Sin embargo, el gobierno nacional de los EE. UU. Siempre ha hecho menos en cada una de estas categorías y en la gestión general de la economía que otros países avanzados. En muchos aspectos de la vida doméstica que afectan a la mayoría de los estadounidenses, desde la educación hasta la justicia penal y el transporte, los gobiernos locales y estatales son más importantes. Incluso las transformaciones regulatorias y sociales introducidas por el New Deal y la Gran Sociedad reflejaron mucha menos intervención que, digamos, las acciones tomadas por los gobiernos nacionales en Francia, Alemania, el Reino Unido, Japón o China.

Además, la mayor parte de la política económica de EE. UU. se centra de manera abrumadora en la economía nacional, y su porcentaje del producto interno bruto que proviene del comercio es más bajo que otros. A diferencia de la mayoría de las otras naciones, cuya política monetaria se preocupa tanto por el valor externo de su moneda, Estados Unidos rara vez se preocupa por la política de tipo de cambio formal. Si bien la economía estadounidense está obviamente influenciada por la economía global, y la economía del resto del mundo ha sido afectada durante mucho tiempo por Estados Unidos, la política económica exterior juega un papel menos prominente que en muchos otros países.

Estados Unidos es diferente

El papel relativamente pequeño del gobierno federal, al menos en comparación con otros estados, y su enfoque en su economía nacional resaltan algunas de las formas en que Estados Unidos ve la relación entre economía y seguridad nacional que son algo diferentes de otras potencias, tanto en el pasado y el hoy.

Históricamente, Estados Unidos tiene una actitud hacia la actividad económica internacional que puede desconcertar a otros países. Por ejemplo, Estados Unidos a lo largo de su historia ha dependido menos del comercio que la mayoría de las demás potencias. Posee un mercado interno masivo, que se ha enfocado en desarrollar. Gran parte de su comercio es con sus vecinos México y Canadá. Y contrariamente a la sabiduría convencional, nunca ha sido un país de libre comercio. Siempre ha empleado aranceles, a menudo bastante elevados, tanto para generar ingresos públicos (en el siglo XIX) como para proteger y nutrir las industrias nacionales incipientes.

Por otro lado, si bien no ha sido un país de libre comercio, siempre ha creído apasionadamente en la libertad de comercio. Para Estados Unidos, el comercio siempre ha sido más que una ganancia económica. Los fundadores creían que el comercio, entre pueblos y naciones, era la mejor forma de garantizar la paz entre estados. Cuando esta libertad de comercio se vio amenazada, Estados Unidos se volvió apopléjico: la guerra de 1812 y la intervención de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial fueron posiblemente impulsadas en gran medida por la indignación por la interferencia con la libertad estadounidense de comerciar con quien quisiera. Estados Unidos a veces ha tomado el camino completamente opuesto cuando la libertad de comercio se ve amenazada, buscando aislarse del comercio global. Las leyes de embargo de Thomas Jefferson y gran parte de la política económica exterior de Estados Unidos durante la década de 1930 (y, en menor medida, la de 1970) reflejaron este instinto. La guerra, por un lado, y el autoaislamiento, por el otro, aunque respuestas tremendamente diferentes, eran dos caras de la misma moneda. Estados Unidos no cree que nadie deba restringir su libertad para involucrar al mundo a través de las cualidades inductoras de paz del comercio mutuamente beneficioso. Podría decirse que estas respuestas tenían menos que ver con la geopolítica (cada una era potencialmente tonta), o incluso con la riqueza, dada la exposición relativamente pequeña que tenía la economía estadounidense al comercio. Más bien, emanaron de un amplio conjunto de principios y marcos de cómo Estados Unidos entendía el mundo.

Esto ayuda a explicar la importancia de la tan ridiculizada política de "puertas abiertas" de los Estados Unidos. A finales del siglo XIX y principios del XX, las potencias europeas explotaron una China sacudida por una profunda agitación política para forjarse esferas económicas separadas. El secretario de Estado de Estados Unidos, John Hay, trató de establecer el principio de que ningún estado debería tener derechos comerciales exclusivos en cualquier parte de China y todos los estados deberían poder competir libremente por su comercio. Si bien las notas de puertas abiertas eran específicas de China, y Estados Unidos ofreció meras palabras y ninguna fuerza para respaldar su declaración, las notas reflejaban principios sostenidos por Estados Unidos antes y después de este episodio en particular. Se trataba menos de ganancias económicas (el comercio con China desempeñaba un papel insignificante en la economía estadounidense en general) que de la idea de que un mundo en el que los estados soberanos pudieran comerciar libremente fuera más pacífico. Esto resalta otra parte clave de la filosofía estadounidense hacia la economía y la seguridad: su profunda desaprobación del imperio formal, que asoció con el peligroso comportamiento europeo.

Los académicos han discutido sin cesar sobre la actitud histórica de Estados Unidos hacia el imperio. Se señala correctamente que el impulso implacable de Estados Unidos para establecer la hegemonía continental en América del Norte sobre las poblaciones nativas fue quizás la forma más extrema de imperialismo. Estados Unidos también adquirió territorios insulares en el Caribe y el Pacífico. Luchó contra una brutal contrainsurgencia en Filipinas, mientras se permitía intervenir de forma rutinaria en los asuntos internos de sus vecinos latinoamericanos. Si el imperialismo se define de la manera más amplia posible, para incluir la influencia cultural y el dominio económico, Estados Unidos rivaliza con cualquier hegemón histórico.

Sin embargo, a diferencia de los imperios europeos, Estados Unidos sintió desde su fundación que el proceso de adquirir, someter y explotar colonias de ultramar para obtener ganancias económicas era políticamente corrupto, tanto al envenenar las instituciones nacionales como al hacer que los asuntos internacionales fueran más propensos a la guerra. La lógica política era simple pero profunda: el imperio formal explota a la gente injustamente y solo puede mantenerse mediante la coerción. La coerción requiere costosos ejércitos permanentes y grandes burocracias intrusivas, que exigen altos impuestos; economías altamente reguladas, a menudo mercantilistas; y gobiernos centrales poderosos, a menudo no representativos. Y cuanto más militarizado está el mundo, mayor es la tentación de recurrir a la fuerza. En un mundo sin imperio ni colonias formales, sin embargo, se necesitan menos ejércitos grandes, impuestos más altos y gobiernos centrales arrogantes. Los ciudadanos pueden buscar ganancias y beneficios mutuos a través del comercio, lo que conduce a la paz entre las naciones. No hay duda de que esta comprensión estilizada de la política mundial contenía contradicciones y elementos de hipocresía. Sin embargo, hasta cierto punto rara vez reconocido, Estados Unidos asoció el imperio europeo con la tiranía y la guerra, y vio el libre comercio como una forma de evitar esos males.

Política económica exterior estadounidense después de 1945

Estados Unidos abandonó su relación de no intervención con la economía internacional como resultado de la Segunda Guerra Mundial. Varias consideraciones motivaron este cambio, incluidos sus propios temores económicos. Sin embargo, contrariamente a las explicaciones críticas, la construcción del orden económico se inspiró menos en el deseo de crear un imperio estadounidense, formal o informal, que en romper lo que consideraba los vínculos entre el imperio, la autarquía y la guerra. Un mundo con un comercio estable y mutuamente beneficioso tiene más probabilidades de ser próspero y pacífico. Estos objetivos motivaron una variedad de iniciativas, que van desde las instituciones y reglas que surgieron de la conferencia de Bretton Woods de 1944 hasta el Plan Marshall.

Es importante recordar que la historia de la política económica exterior de Estados Unidos y las políticas de seguridad nacional de Estados Unidos desde 1945 siguieron caminos e historias distintas, a veces superpuestas, a veces en desacuerdo, otras veces discretas y desconectadas. En otras palabras, la historia del papel de Estados Unidos en este orden económico global no es la misma que la historia de la competencia de la Guerra Fría con la Unión Soviética. Además, no hubo, como se piensa a menudo, un solo orden económico mundial liberal que surgió en 1945 y persiste en la actualidad. En cambio, la política económica exterior estadounidense de posguerra se puede dividir en al menos cuatro períodos diferentes.

El primer período, la era de Bretton Woods, duró desde los años inmediatos de la posguerra hasta principios de la década de 1970. Este período no estuvo animado, como se pensaba a menudo, por el deseo de aumentar la globalización, abrir las economías y fomentar la interdependencia. En cambio, el objetivo era tomar los mejores elementos del sistema de libre empresa evitando sus peores elementos. Se creía que el período de entreguerras reveló los peligros de la globalización no regulada: la deuda internacional y los cambios masivos en las inversiones y los flujos de capital que conducen a la volatilidad de la moneda, lo que a su vez crea presiones para el nacionalismo económico, los bloques comerciales y las políticas económicas de empobrecimiento del vecino. Estos, a su vez, alentaron la autarquía por un lado y las preferencias imperiales por otro, generando (al menos en la mente de los estadistas estadounidenses) las semillas del autoritarismo, la guerra y la conquista. Los estadistas que se reunieron en Bretton Woods en 1944 buscaron por encima de todo estabilizar las monedas, incluso a expensas de libre comercio y movimientos de capitales, y priorizó las prioridades económicas internas y la reconstrucción nacional, así como la integración regional, por encima de la globalización y el libre comercio.

El sistema de Bretton Woods logró con éxito sus objetivos: se evitó una depresión de posguerra y Europa Occidental y Japón se recuperaron y crecieron rápidamente. Sin embargo, el sistema poseía las semillas de su propia disolución. Los tipos de cambio fijos son difíciles de mantener durante largos períodos. Las tasas de inflación divergentes entre países cambian el valor real de la moneda, a menos que exista un mecanismo para reajustar esos valores. Antes de la Segunda Guerra Mundial, se suponía que el movimiento del oro para cubrir los déficits de la balanza de pagos era suficiente. Dado que los suministros monetarios nacionales se basaban en el oro, la pérdida del metal para cubrir los déficits requería elevar las tasas de interés y desinflar la economía nacional para devolverla al equilibrio de la balanza de pagos. El vínculo entre el oro, la balanza de pagos y la economía nacional se rompió en gran medida en el período de posguerra. Ningún gobierno nacional, y menos el de Estados Unidos, desinflaría su economía y aumentaría el desempleo para equilibrar sus pagos internacionales. Estados Unidos se negó a emprender las políticas nacionales o internacionales que hubieran sido necesarias para mantener el régimen de tipo de cambio fijo, que comenzó a desmoronarse en la década de 1960 antes de colapsar a principios de la de 1970.

El segundo período de posguerra de la política económica exterior de Estados Unidos fue desde principios de la década de 1970 hasta principios de la de 1990, que podría considerarse como el período más volátil y disruptivo de la globalización. Los esfuerzos para reconstituir los tipos de cambio fijos fracasaron y los flujos internacionales de capital se dispararon. Al mismo tiempo, el aumento de los precios de las materias primas, las presiones salariales y las políticas monetarias laxas desencadenaron la inflación. Se desregularon grandes segmentos de la economía nacional. A pesar de los esfuerzos realizados en la década de 1980 para crear estabilidad comercial, financiera y cambiaria, tanto la economía nacional como la internacional estuvieron marcadas por crisis: deuda del Tercer Mundo, déficit presupuestario y de balanza de pagos de EE. UU., Tasas de interés más altas y el colapso del ahorro interno. e industria crediticia. Si bien la economía estadounidense creció (erráticamente), el sistema podría haberse descarrilado y, de muchas maneras, el colapso del comunismo en la Unión Soviética y Europa del Este enmascaró algunos de los problemas profundos dentro del sistema posterior a Bretton Woods.

El tercer período, que comenzó a principios de la década de 1990 y duró hasta la crisis financiera mundial de 2008, podría considerarse como el período de globalización sin restricciones o el llamado consenso de Washington, que enfatizó la responsabilidad fiscal, la estabilidad monetaria, la privatización y el aumento movimiento global de bienes, capital e ideas. Estados Unidos logró poner en orden su propia casa nacional, reduciendo sus déficits presupuestarios, reduciendo sus tasas de interés y beneficiándose de las ganancias de productividad que surgieron de la naciente revolución tecnológica en Silicon Valley. La Organización Mundial del Comercio fue creada en 1995 y China fue acogida como miembro en 2001, aumentando enormemente el comercio mundial. El sistema tuvo crisis en México en 1994 y Rusia y Asia Oriental en 1998, pero el crecimiento global, especialmente en Asia Oriental, fue impresionante.

El cuarto período fue la crisis de 2008 y sus secuelas, y todavía estamos tratando de darle sentido. Por un lado, las políticas innovadoras, tanto de la administración Obama como de la Reserva Federal de Ben Bernanke, probablemente evitaron que una recesión profunda se convirtiera en una depresión global. Por otro lado, la recuperación económica fue lenta y, a menudo, desigual, y el descontento con la política tanto de la crisis como de la recuperación ayudó a impulsar el nacionalismo populista, tanto en Estados Unidos como en el extranjero. Podría decirse que no surgió ningún "sistema" económico real de la crisis, ya sea en casa o internacionalmente, que ofrezca a la administración Biden una oportunidad a raíz de la pandemia de COVID-19 para reescribir y reconstruir las reglas de la economía nacional e internacional, mientras crea un sistema más duradero, próspero y equitativo.

¿El camino a seguir?

Si la administración Biden va a colocar la política económica interna y externa en el centro de su estrategia de seguridad nacional, hay al menos cinco grandes preguntas sobre el futuro de la economía estadounidense y cómo se relaciona con la estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos que deben ser examinadas.

Primero, ¿cómo responderá Estados Unidos a la transformación en curso de la economía nacional e internacional? El éxito económico en el futuro se basará menos en medidas tradicionales y actividades de bajo valor agregado, como la agricultura, la extracción de recursos, los servicios de bajo nivel e incluso la destreza industrial masiva. El crecimiento surgirá cada vez más de la generación e implementación de innovaciones tecnológicas, así como de la capacidad de financiarlas de manera creativa. Nuevos avances tecnológicos en inteligencia artificial y aprendizaje automático, computación cuántica, automatización y robótica, impresión 3D y fabricación avanzada de biomedicina, la nanotecnología, etc. tienen el potencial de revolucionar campos que van desde la energía y la salud hasta la fabricación y el transporte. ¿Generará Estados Unidos y se adaptará a estas innovaciones, al mismo tiempo que proporcionará a su población las habilidades necesarias para prosperar en este nuevo mundo? El éxito en el ámbito tecnológico y financiero también ha tendido a aumentar la desigualdad, al mismo tiempo que empeora las divisiones geográficas entre los centros de innovación (Boston, San Francisco, Nueva York, Austin) y otras partes del país. ¿Diseñará el gobierno políticas sabias para mejorar estas fricciones sin perder los beneficios de la innovación?

La respuesta a esta pregunta es en gran medida una cuestión de política interna. Sin embargo, la forma en que se responda moldeará tanto la competitividad global de Estados Unidos como su bienestar político y social.

En relación con esto, ¿Estados Unidos rechazará la globalización y se volverá hacia adentro? En muchas comunidades, la globalización intensa está asociada con la desindustrialización y la deslocalización, la desesperación y la crisis de opioides, la deuda y la desigualdad, el cambio climático y el ascenso de China. Estados Unidos ha atravesado, a lo largo de su historia, períodos en los que ha desviado la mirada de la economía internacional. Estos episodios históricos rara vez han terminado felizmente. ¿Existe alguna forma de aprovechar los beneficios de la globalización minimizando los excesos nocivos?

La tercera pregunta se refiere al futuro de la relación económica de Estados Unidos con China. El argumento para desvincular y reducir la vulnerabilidad de China es poderoso. Primero, COVID-19 demostró los peligros de las cadenas de suministro vulnerables. En segundo lugar, no tiene sentido seguir enriqueciendo a un rival actual y futuro. En tercer lugar, el aumento de la automatización y la robótica significa que las diferencias de costos laborales son una razón menos convincente para la producción en alta mar. Para aquellos que son escépticos sobre los efectos pacificadores de la interdependencia y creen que las preocupaciones por la seguridad siempre deben prevalecer sobre las económicas, apartarse de la economía de China es la opción obvia.

El problema es que si se deja a su suerte, las economías estadounidense y china no se desvincularán naturalmente. General Motors vende más automóviles y Apple ha vendido más iPhones en China que en Estados Unidos. Las cadenas de suministro permanecen profundamente integradas, incluso en el frente de la tecnología de alta gama. Disolver esas relaciones será costoso. Hoy en día, el comercio es menor entre países que dentro de empresas, cuyas operaciones son globales en lugar de nacionales. Las plataformas tecnológicas compartidas aumentan la productividad, que se perdería con el desacoplamiento.

Sin embargo, los flujos comerciales no comienzan a captar la profunda integración entre las dos economías. Las esferas financiera y monetaria están mucho más interconectadas. Las empresas chinas están recaudando montos récord en Wall Street, mientras que los bancos y las firmas financieras estadounidenses aumentan sus inversiones y negocios en China. A pesar de las tensiones políticas durante la última década, la inversión directa y el financiamiento en ambas direcciones muestran pocos signos de disminución. Revertir la interdependencia económica, si esa política se elige por motivos de seguridad nacional, será costoso y requerirá voluntad política. También señalaría plenamente que Estados Unidos ve a China no como un competidor o incluso un rival, sino como un adversario en toda regla.

¿Cuáles son las fuentes de innovación y adaptación, y qué papel jugará el gobierno nacional para facilitar la creación, ampliación e implementación de nuevas tecnologías? Esta es la cuarta gran pregunta a la que se enfrenta la administración Biden, y el problema aquí dependerá de su visión de la política de competencia y antimonopolio de Estados Unidos. Por un lado, la reciente revolución informática y de telecomunicaciones ha revelado el poder de las empresas que dominan las redes y plataformas. A Estados Unidos le ha ido muy bien en este nuevo mundo, y existen importantes argumentos de que el gobierno debería aplaudir y apoyar el éxito de los gigantes tecnológicos estadounidenses que dominan la economía global. Por otro lado, algunos expertos cuestionan si es saludable desde una perspectiva de competencia, innovación y equidad permitir que empresas como Amazon, Apple, Google y Microsoft logren un poder de mercado tan dominante. Se remontan al espíritu del presidente Theodore Roosevelt y su controvertido pero popular programa de ruptura de la confianza a principios del siglo XX. Hay consideraciones críticas de seguridad nacional para ambos puntos de vista.

En relación con esto, existe una cuestión de largo debate sobre el papel que debe desempeñar el gobierno en la siembra, el apoyo, la subvención e incluso la dirección del sector privado. Estados Unidos se ha mantenido alejado durante mucho tiempo de la planificación económica nacional. Sin embargo, las inversiones masivas y dirigidas del gobierno chino y la defensa de sus empresas, tanto por razones económicas como de seguridad nacional, han hecho que muchos estadounidenses reconsideren sus antecedentes sobre la relación entre el estado y el sector privado. Esto se refleja en el impresionante apoyo bipartidista a la Endless Frontier Act para apoyar la mejora de la competitividad tecnológica vis-à-vis China.

La pregunta final tiene que ver con el papel de Estados Unidos como banquero del mundo. ¿Continuará Estados Unidos en este papel y cuáles serán las consecuencias? Esta pregunta tiene dos partes, la primera relacionada con la política monetaria internacional y la segunda con la formación de capital.

Uno de los desarrollos económicos globales más importantes de los últimos 15 años ha sido el surgimiento del Banco de la Reserva Federal como prestamista de última instancia, no solo para los Estados Unidos, sino para el mundo. El sistema bancario de la Reserva Federal demostró una capacidad de adaptación magistral e innovación con visión de futuro durante la crisis financiera de 2008 y las consecuencias económicas de la crisis del COVID-19 del año pasado que, en ambos casos, posiblemente evitó una depresión global y aumentó su mandato mucho más allá de asegurar el sistema financiero de los EE. UU. En el proceso, aumentó de manera silenciosa pero significativa el ya potente poder monetario y financiero global de Estados Unidos. A pesar de las predicciones anteriores en sentido contrario, es y seguirá siendo durante algún tiempo un mundo dominado por el dólar. ¿Este mayor poder monetario se casará con la reciente propensión de Estados Unidos a implementar sanciones económicas y, de ser así, agregará o disminuirá la influencia económica estadounidense a largo plazo?

Parte de la respuesta estará determinada por el resultado incierto de las políticas económicas actuales. Estados Unidos está experimentando actualmente un experimento consecuente, con una política fiscal y monetaria relativamente flexible que lleva a repensar cuánta deuda y liquidez puede contener la economía. ¿Producirá esto una inflación desestabilizadora y un retorno a la estanflación de los setenta? ¿O esta liquidez se absorberá de manera eficiente en una mayor productividad, una reducción de la desigualdad y un crecimiento general? Las tasas de interés, tanto a nivel nacional como en todo el mundo, se mantienen cerca de mínimos históricos, a pesar del aumento de la liquidez.

El segundo aspecto del poder financiero global de Estados Unidos proviene de la innovación, la sofisticación y la profundidad de su sector financiero líderes en el mundo. En las últimas décadas, la ciudad de Nueva York compitió con Hong Kong y Londres como el mejor lugar para reunir capital y cotizar empresas. Hace tan solo una década, los competidores de Nueva York mostraron signos de tomar la delantera. La decisión de Gran Bretaña de abandonar la Unión Europea y la decisión de China de acabar con la disidencia en Hong Kong ha trasladado las ventajas a Estados Unidos. Además de los métodos tradicionales de cotización en bolsa y financiamiento de Wall Street, las innovadoras capacidades de financiamiento de capital de riesgo de Estados Unidos en Silicon Valley, Boston, Austin y otros lugares brindan ventajas nacionales e internacionales importantes e impresionantes. ¿Pueden mantenerse y ampliarse?

Conclusión

¿Tendrán éxito los esfuerzos de la administración Biden para vincular la seguridad económica y nacional? Si bien es un objetivo encomiable, lograrlo puede no ser tan fácil o simple como podría pensarse. Para hacerlo, los funcionarios estadounidenses harían bien en reconocer los factores complejos, a menudo contradictorios, que dan forma a los objetivos económicos y de seguridad, calculando la mejor manera de resolver la tensión mientras avanzan en ambos. La política económica exterior es mucho más que política comercial, por ejemplo, y la política a largo plazo más eficaz hacia China probablemente elude los binarios simples. También deben tener en cuenta la historia y la perspectiva únicas de Estados Unidos sobre el propósito de la política económica, que a menudo está en desacuerdo con otros países. Por último, la administración debe reconocer y generar políticas para hacer frente a los profundos cambios económicos provocados por la transformación tecnológica y financiera más amplia de las economías nacional y mundial. Estados Unidos se encuentra en un punto de inflexión, tanto en el funcionamiento de su economía como en el panorama de seguridad global al que se enfrenta. La forma en que maneje el equilibrio entre los dos (generar riqueza y al mismo tiempo crear seguridad) tendrá consecuencias en los próximos años.

La carrera tecnológica entre China y USA

La carrera chino-estadounidense por el liderazgo tecnológico

Ferial Ara Saeed  ||  War on the Rocks




Alarmante e indignante, sin duda. La reacción en Washington a los informes de que China rastrea el ecosistema de innovación abierta de Estados Unidos y se embolsan tecnologías preciadas acertó. La inteligencia artificial y la computación cuántica, por nombrar solo dos de ellas, podrían cambiar el equilibrio del poder global.

Uno habría esperado que el Congreso y el presidente Donald Trump montaran una respuesta estratégica. En cambio, optaron por leyes de control de exportaciones e inversiones extranjeras con un alcance amplio y vago, expandiendo los poderes que la administración ya estaba usando para bloquear el acceso de China a la industria estadounidense. Los informes de los medios se apilaron describiendo cómo la regulación, real y anticipada, estaba desviando capital y talento hacia la competencia, incluida China. Este enfoque fue contraproducente para el liderazgo de innovación estadounidense. Tampoco abordó la realidad de que la adquisición de tecnología estadounidense no es el único desafío de China o incluso, posiblemente, el más importante.

El secretario general, Xi Jinping, está aprovechando los recursos estatales y extendiendo el alcance del estado a la economía en la búsqueda de planes industriales que exaltan la batalla por la supremacía tecnológica. Xi ha revertido la tendencia de liberalización del mercado en este sector estratégico para ganar. Ese es el desafío central. Hay razones para creer que este enfoque finalmente fracasará, pero adaptarse al capitalismo guiado por el estado de China ya no tiene sentido. Es cierto que formular una estrategia es un acto de equilibrio difícil. La mitad de la economía china es abierta y competitiva, un mercado lucrativo donde las empresas extranjeras quieren hacer negocios. Del mismo modo, una gran presencia corporativa estadounidense en el exterior sirve al interés nacional de los EE. La influencia de Estados Unidos sobre China también está disminuyendo a medida que la rivalidad domina la relación.

Al identificar la competitividad económica, la innovación y los principios democráticos como pilares fundamentales de la seguridad nacional, el equipo de Trump estaba en el camino correcto. Sin embargo, la administración no ofreció una estrategia coherente. Es hora de reflexionar sobre lo sucedido para trazar un mejor camino. Esto debería comenzar con juicios analíticos sólidos sobre China, empleando regulaciones y otras presiones, pero enfatizando las iniciativas bilaterales y multilaterales al enfrentar el comportamiento de China fuera del mercado. Sobre todo, este nuevo enfoque debería garantizar que Estados Unidos continúe albergando el ecosistema de innovación más atractivo del mundo, la mejor garantía de ganar la carrera tecnológica.

Interrupción de los disruptores: la incertidumbre regulatoria golpea a Silicon Valley

En un contexto de cambios preocupantes en China, la administración Trump unió fuerzas con el Congreso para interrumpir Silicon Valley con el fin de detener la adquisición de tecnología estadounidense por parte de China. Durante décadas, Washington fomentó un ecosistema de innovación abierto, en gran parte no regulado, definido por una regulación mínima, simple y predecible, capital de riesgo irrestricto e investigación y desarrollo transnacionales. La creciente inquietud de que China estaba "robando" su camino en la escala tecnológica a expensas de Estados Unidos provocó un cambio radical. Washington optó por obligar a las nuevas empresas de tecnología de EE. UU. Y las empresas de riesgo a evitar China o buscar permiso para a quién podrían vender y colaborar, así como quién podría comprar, invertir y trabajar para ellos.

En agosto de 2018, el Congreso otorgó al Departamento de Comercio poderes preventivos sin precedentes para regular, de manera continua, la exportación de tecnologías emergentes y fundamentales que podrían tener usos militares y de inteligencia, así como el intercambio de conocimientos sensibles con empleados extranjeros. El problema es que no existe una métrica establecida para predecir el uso futuro de la tecnología emergente, y la investigación es rápida, iterativa y colaborativa e involucra a científicos de muchos países. Esto deja el destino de la industria y la innovación en manos de funcionarios gubernamentales separados de ambos. Si bien el gobierno de EE. UU. Aún no ha controlado ninguna tecnología emergente bajo la regla de 2018, utilizó otras reglas y procesos en 2020 para controlar algunas. La restricción a la investigación parece no aplicarse en estos casos. No obstante, las restricciones de visa a los científicos de China que Trump impuso por separado son primos cercanos. La dependencia de autoridades distintas a la regla de 2018 para controlar la tecnología emergente es difícil de explicar. Potencialmente, el proceso puede ser lento o los socios multilaterales pueden resistirse a actuar fuera de los regímenes multilaterales de control de exportaciones existentes. Independientemente, Washington ha introducido la imprevisibilidad regulatoria en la industria de la tecnología y ha sentado un precedente legal para anteponer la regulación a la innovación.

El Congreso no se detuvo ahí. Los legisladores también erigieron una barrera a la inversión extranjera de capital de riesgo y la vincularon a la nueva política de control de exportaciones. Esta medida corre el riesgo de ralentizar el proceso por el cual los capitalistas de riesgo impulsan a las nuevas empresas estadounidenses a convertirse en formidables competidores globales. Cualquier tecnología emergente o fundamental que los controles del Departamento de Comercio para las exportaciones desencadenan una revisión de seguridad nacional por parte del Comité de Inversión Extranjera en los Estados Unidos (CFIUS), que demora entre 45 días y varios meses. El comité ha sido experto en recorrer la línea entre mantener los mercados estadounidenses abiertos a la inversión extranjera y salvaguardar la tecnología estadounidense en el caso de "controlar" las inversiones extranjeras en tecnologías críticas. Pero los legisladores ampliaron los poderes del comité para revisar participaciones minoritarias o "no controladoras" en empresas estadounidenses involucradas con "tecnologías críticas", "infraestructura crítica" o "datos personales confidenciales". Dejaron estos términos clave sin definir, dando al gobierno la máxima discreción para interpretar las regulaciones, aumentando la incertidumbre del mercado. Es más, se aplica el poder del comité para cancelar una transacción completada. Trump lo usó en algunos casos relacionados con adquisiciones por parte de ciudadanos chinos.

Este nuevo panorama regulatorio surgió aproximadamente en el momento de la campaña de conmoción y asombro de Trump para bloquear las exportaciones de tecnología de Estados Unidos a las principales empresas chinas que utilizan los poderes existentes del gobierno. A medida que esta ofensiva ganaba fuerza, la administración comenzó a flexionar sus nuevos poderes expandidos. En noviembre de 2018, el Departamento de Comercio propuso 14 categorías de tecnologías emergentes para el control de las exportaciones, una lista tan amplia y amplia que cubría sectores enteros como la inteligencia artificial y la computación cuántica, por lo que no queda claro qué tecnologías son realmente críticas de controlar. Por otra parte, el Departamento del Tesoro anunció un "programa piloto", haciendo operativos los controles de inversión. El Departamento de Justicia siguió con una "Iniciativa China" para acabar con el espionaje económico y, según informes de los medios, el FBI comenzó a advertir a las empresas de riesgo que evitaran involucrarse con China. Peter Navarro, un asesor clave de la Casa Blanca en comercio y manufactura, y un defensor de la reorganización de las cadenas de suministro globales para "desacoplar" las economías de Estados Unidos y China, dio una charla en torno a este momento caracterizando a China como una amenaza económica.

La industria no podía ignorar ni las regulaciones ya vigentes ni la draconiana lista de tecnologías propuestas que podrían estar bajo control de exportación. Las empresas toman decisiones basadas en predicciones sobre el futuro. No sería hasta enero de 2020, más de un año después, que se anunciaría un control de las exportaciones de tecnología emergente y se daría una pista de que la lista final de controles podría tener un alcance más limitado de lo que sugería la lista inicial de la administración. Para entonces, sin embargo, el ataque regulatorio se había intensificado. Trump declaró una emergencia nacional por las "amenazas" contra la tecnología estadounidense y amplió la lista de empresas chinas en la Lista de entidades del Departamento de Comercio. También amenazó con obligar a las empresas estadounidenses a abandonar China y posteriormente amplió las prohibiciones a las empresas de tecnología chinas, mientras se movía para expandir la Regla de Producto Extranjero Directo y el uso de la Lista de la Sección 1237 del Departamento de Defensa. La dirección de la política estadounidense fue clara incluso si los detalles mantuvieron a todos adivinando.

Las acciones de Washington interrumpieron un ecosistema de innovación en el que el riesgo solía concentrarse en el negocio de la innovación, no en la regulación impredecible. Los capitalistas de riesgo asumen altos niveles de riesgo para financiar nuevas empresas de tecnología con una tasa de fracaso del 90 por ciento. Ninguna otra fuente institucional de capital asume ese grado de riesgo. Las empresas de riesgo lo hacen porque las nuevas empresas exitosas crecen exponencialmente y obtienen enormes ganancias. Necesitan mercados de exportación para eso. Las startups estadounidenses superan a la competencia porque penetran en los mercados globales desde el principio de su crecimiento. Un nuevo panorama regulatorio podría cambiar eso. En el negocio de la tecnología hipercompetitiva, las nuevas empresas logran una velocidad de comercialización y un crecimiento exponencial o se declaran en quiebra. Cualquier estrategia concebida en negación de estas realidades comerciales pone en desventaja a Estados Unidos en la carrera tecnológica.

La competitividad económica y la innovación pasan a un segundo plano frente a la regulación

Si bien es importante restringir el acceso de China a la tecnología estadounidense, otorgar a la regulación el papel principal impone costos injustificados sobre la competitividad y la innovación. El impacto más cuantificable de la regulación y la anticipación de más por venir ha sido la desviación de los ingresos por exportaciones, el talento científico y el capital de riesgo a los competidores estadounidenses. A medida que las empresas chinas y extranjeras eliminan los componentes estadounidenses de sus cadenas de suministro, las empresas estadounidenses están perdiendo miles de millones de dólares en ingresos. Esto reduce su capacidad para financiar la investigación y el desarrollo. Tomemos como ejemplo la industria estadounidense de semiconductores, afectada por la inclusión de firmas chinas en la lista negra de Trump. La industria gastó alrededor de $ 40 mil millones en investigación y desarrollo en 2018, de los $ 220 mil millones en ingresos totales. Podría perder 50.000 millones de dólares si continúa el desacoplamiento de la cadena de suministro. Las empresas de tecnología dependen de grandes ingresos de exportación para amortizar y recuperar los costos de investigación y desarrollo. Por tanto, la reducción significativa o la pérdida de los flujos de ingresos perjudica la innovación. El Departamento de Defensa estaba tan preocupado por los presupuestos de investigación y desarrollo de sus proveedores que vetó una propuesta el año pasado para endurecer los controles de exportación.

Lo mismo ocurre con las restricciones a la participación en la investigación y el desarrollo. Los científicos de China pueden ir a otros lugares, incluso a casa para apoyar el "Programa de los Mil Talentos" del gobierno chino, sin mencionar otros centros de investigación como el Corredor Tecnológico Toronto-Waterloo de Canadá. Canadá incluso tiene vallas publicitarias en Silicon Valley que invitan a talentos extranjeros al norte. Ahí es donde viene el costo: cuando el talento logra en otros lugares lo que podría haber logrado en Estados Unidos. Tomemos al profesor de química de la Universidad de Florida que no reveló conexiones académicas con China. Regresó a China y creó una prueba COVID-19 que da resultados en 40 minutos. Sin duda, el espionaje económico es un problema grave. Entre 2011 y 2018, el 90 por ciento de esos casos involucraron a China. Pero esto debe abordarse sin obstaculizar indebidamente la colaboración científica. Estados Unidos debería dar prioridad a los científicos que innovan en casa, no en China.

Hacer que China sea tóxica está teniendo el impacto deseado en las empresas de riesgo estadounidenses. Están excluyendo a los ciudadanos chinos de sus asociaciones, reestructurando inversiones o abandonándolas para evitar la trampa regulatoria. La inversión de riesgo chino en los Estados Unidos se redujo en aproximadamente $ 2 mil millones en 2019 con respecto al año anterior. Esos dólares se están desviando a la competencia, incluso de regreso a China. Las reglas también sentaron un precedente para la selección de capital de riesgo extranjero por razones políticas que, si se manejan mal, podrían enfriar la inversión de riesgo extranjero en Estados Unidos. ¿Qué presagia esto para la innovación en los Estados Unidos? Con 25 centros de innovación en todo el mundo, valorados en más de $ 10 mil millones cada uno, las empresas emergentes y los inversores tienen opciones. El Cambridge Science Park en el Reino Unido ejecuta un programa de biotecnología con la Universidad de Tsinghua con financiamiento de China. En otras palabras, los aliados no están siguiendo el ejemplo de Washington. Los principales centros en 2019 fueron Silicon Valley y la ciudad de Nueva York, seguidos de Londres y Beijing. Lo que también debería preocupar a los responsables de la formulación de políticas es que, si bien Estados Unidos representó el 95 por ciento de la actividad de capital inicial y de riesgo a nivel mundial a mediados de la década de 1990, hoy representa solo la mitad. China tiene una cuarta parte y el resto se distribuye en otros lugares.

China bajo Xi: un gigante económico guiado por el estado

El cambio radical de Washington en los enfoques políticos de la industria estadounidense y el enfoque contraproducente en la regulación para ganar la carrera tecnológica se produjo en respuesta al cambio en China. Desde que Xi asumió el cargo en 2012, China es más ambiciosa, asertiva y autoritaria. Ha puesto al país en un rumbo de colisión con Estados Unidos y un orden económico internacional basado en mercados relativamente libres y reglas de comercio justo. Si bien el mercado prevalece en sectores no estratégicos de la economía, en los sectores estratégicos (incluida la tecnología, la infraestructura y la energía) generalmente no lo hace. El decimocuarto plan quinquenal, por ejemplo, que cubre de 2021 a 2025, apunta a siete sectores tecnológicos de "primera línea" para el apoyo estatal, incluida la inteligencia artificial y la computación cuántica. Bajo el capitalismo de partido-estado de Xi, el estado busca mantener el crecimiento económico tan alto como antes, pero juega un papel más intrusivo a través del Partido Comunista Chino. Tres cuartas partes de las empresas no estatales tienen ahora células partidarias integradas en sus estructuras de gobierno, lo que potencialmente las incentiva a cumplir con las políticas industriales estatales para el sector tecnológico.

Las políticas industriales de China son problemáticas. Primero, violan los términos de la Organización Mundial del Comercio porque las empresas nacionales reciben un trato preferencial. En segundo lugar, buscan explícitamente la dominación, lo que genera una ansiedad generalizada. China tiene como objetivo desplazar a Estados Unidos como la única superpotencia económica del mundo y convertirse en la potencia militar dominante en la región de Asia y el Pacífico, con un ejército de clase mundial, todo para 2049. Esos son los objetivos finales de sus políticas industriales para la tecnología. sector, tres de los cuales han atraído una atención internacional considerable. La fusión militar-civil es una estrategia para vincular las partes comercial y de defensa de la economía para fomentar los avances en la tecnología militar. Made in China 2025 tiene objetivos de 70 por ciento de autosuficiencia en industrias de alta tecnología y dominación del mercado global. Los próximos Estándares de China 2035 apuntan al estatus de “poder global” en el establecimiento de estándares tecnológicos. La capacidad de hacer obsoletas las líneas de productos de la competencia a menos que se adapten al estándar predominante es una forma de poder de mercado que China busca como una ruta hacia el dominio tecnológico. Si bien todos estos planes son aspiracionales y pueden no tener éxito, ciertamente los patrones de inversión tienen poca relación con los mandatos de la política industrial, obligan a otros estados a evaluar el potencial de impactos adversos para su bienestar e intereses.

Más preocupante de inmediato es el objetivo de Xi de convertir a las empresas estatales en "empresas de clase mundial y competitivas a nivel mundial" para liderar el ascenso tecnológico del país, respaldadas por transferencias tecnológicas forzadas, subsidios y otras actividades de políticas discriminatorias. Xi lo está logrando. El año pasado, el 75 por ciento de las empresas chinas en la lista Global 500 de Fortune eran de propiedad estatal y, por primera vez, más empresas chinas que estadounidenses entraron en la lista. Las empresas estatales colocan a las empresas privadas extranjeras en una desventaja competitiva sustancial porque están financiadas por el estado y no rinden cuentas a los accionistas por las ganancias, por lo que pueden absorber las pérdidas para lograr los objetivos nacionales. Dos décadas después de ingresar a la Organización Mundial del Comercio, China, la segunda economía más grande del mundo desde 2010, sigue aplicando políticas ajenas al mercado que perjudican a todos los demás. Las empresas extranjeras compiten esencialmente con el Estado chino, no con empresas chinas individuales, en los mercados de todo el mundo.

Las empresas chinas también han perfeccionado sus fortalezas en áreas críticas para el éxito en la industria tecnológica global. Aprovechando un gran mercado interno con una clase media en crecimiento, comercializan ideas rápidamente y a gran escala, demostrando sus modelos comerciales en casa y son expertos en la innovación centrada en el consumidor. Décadas de experiencia en la fabricación les ha enseñado cómo reducir costos y mejorar la calidad.

Si bien Beijing protege su industria tecnológica en el país, está abriendo mercados en el extranjero utilizando un arte de gobernar económica más sofisticado. Un nuevo plan de desarrollo vuelve a empaquetar la Iniciativa de la Franja y la Ruta como una plataforma para la “coordinación de políticas internacionales” sobre integración económica y financiera, así como estándares comerciales y tecnológicos, con indicios de la Ruta de la Seda Digital. El plan presenta a China como una potencia global responsable con objetivos que se alinean con los intereses del Sur Global y la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. Esta estrategia, como el impulso de Beijing para concluir la Asociación Económica Integral Regional en Asia y un acuerdo de inversión integral con la Unión Europea, integra a China en bloques que se protegen contra Washington formando coaliciones que amenazan su ascenso. China también está expandiendo su presencia en Europa de manera tangible a través de una extensa red de enlaces ferroviarios, aéreos y marítimos que transportan personas y productos de un lado a otro todos los días, profundizando los lazos a un nivel más básico.

Obstáculos internos que amenazan el auge económico de China

Trump enmarcó este desafío altamente complejo y multifacético en términos tácticos estrechos: cómo detener el crimen y la juerga de compras de China por tecnología estadounidense. También lo convirtió en un concurso de suma cero, y Beijing respondió de la misma manera. Durante 2020 se produjo un patrón de “ojo por ojo”. Esto generó costos para ambas partes. La relación económica es la relación entre Estados Unidos y China. Se caracteriza por una densa red de vínculos económicos, comerciales y financieros superpuestos. A medida que este ancla económica pierde peso, no queda mucho para ayudar a ambas partes a superar sus vastas diferencias, y la capacidad de solucionar o gestionar los problemas se vuelve más difícil.

Además, la ausencia de un enfoque amplio y coherente también permite que otros moldeen la relación y la carrera tecnológica. Las empresas estadounidenses y extranjeras, según una encuesta de Brookings Institution, esperan que las continuas tensiones entre China y Estados Unidos bifurquen el panorama tecnológico global, pero planean competir en ambos mercados "independientemente del costo adicional y la complejidad". Ambos son demasiado lucrativos para ignorarlos. La industria no evitará a China, sino que la adaptará para la supervivencia empresarial. Los esfuerzos para restringir las exportaciones de satélites en la década de 1990 fracasaron de manera similar cuando los fabricantes estadounidenses se trasladaron al extranjero. Es como retroceder en la política.

El punto de partida para desarrollar una estrategia integral es la definición expansiva de seguridad nacional de la administración Trump, que incluyó la competitividad económica, la innovación y los principios democráticos, citada bajo la rúbrica "el estilo de vida estadounidense" en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, pero reducida a " Valores estadounidenses ”en el discurso que Trump pronunció al desvelarlo. La Estrategia de Seguridad Nacional Provisional del presidente Joe Biden refuerza este concepto mejorado de seguridad nacional. Es la base necesaria de cualquier enfoque que busque colocar las preocupaciones económicas al frente y al centro y mantener las relaciones bilaterales lo suficientemente estables como para mejorar las posibilidades de éxito de las políticas. De lo contrario, como sostiene Jacques deLisle, "cuando las naciones ... ven su seguridad nacional en juego a través de la competencia en los sectores tecnológicos, esas preocupaciones tienden a empequeñecer los objetivos económicos y a empujar en la dirección de una menor cooperación y un mayor conflicto". Trump equiparó la seguridad económica con la seguridad nacional para justificar su enfoque en las políticas basadas en restricciones como la herramienta principal para defender el ecosistema de innovación de Estados Unidos, que incluso rebautizó como la "Base industrial de seguridad nacional". Pero también es la base adecuada para un enfoque multidimensional. Esto se basaría en evaluaciones claras de las perspectivas económicas de China y el potencial para influir en sus elecciones. En particular, la reforma económica de base amplia es esencial para lograr el objetivo del liderazgo chino de lograr niveles de prosperidad en la economía avanzada en todo el país.

El problema de Beijing es que los viejos motores del crecimiento económico se están desvaneciendo, como advirtió una colaboración del Banco Mundial en 2019 con el Consejo de Estado de China, incluido el "dividendo demográfico" de una gran fuerza laboral que ahora está envejeciendo rápidamente. Sin una reforma del mercado de base amplia, el país no utilizará el capital y la mano de obra con la suficiente eficiencia para impulsar el crecimiento futuro de la productividad y, por tanto, salarios más altos. Eso es fundamental. El objetivo del liderazgo desde los planes quinquenales 11 y 12, que abarcan de 2006 a 2015, ha sido cambiar la economía del crecimiento económico impulsado por las exportaciones a un patrón de crecimiento más sostenible impulsado por los consumidores chinos. Hoy en día, el consumo interno representa alrededor del 56 por ciento del producto interno bruto, frente al 73 por ciento de las economías desarrolladas. Un sector privado dinámico es esencial para el crecimiento de los salarios y, por lo tanto, para aumentar la contribución del consumo interno a la expansión económica. Es por eso que el cambio de Xi a una gestión no mercantil de sectores estratégicos y la implementación del capitalismo de partido-Estado provoca preocupación de que el dinamismo del sector privado se evapore. A las empresas privadas chinas les preocupa que las empresas estatales, que Pekín alienta a tomar participaciones en sus empresas (y viceversa), o los cuadros del partido, puedan hacerse con el control de los consejos corporativos y socavar la toma de decisiones basada en el mercado. Las empresas privadas representan el 80 por ciento del empleo urbano, según Rhodium Group. A menos que "se sientan seguros de que tienen un lugar en la visión del futuro del Partido Comunista", aumentar los ingresos familiares y, por lo tanto, hacer crecer la economía, será un desafío.

China tiene otros problemas estructurales, incluida una enorme carga de deuda, que plantean riesgos sistémicos y son las razones principales por las que Xi sigue presionando por una mayor disciplina de mercado en las empresas estatales, que tienen altos niveles de endeudamiento, y una reforma del sector financiero en general. En un informe publicado en enero de 2021, el Fondo Monetario Internacional advirtió sobre posibles riesgos para la estabilidad financiera, incluso en el mercado de la vivienda. Una corrección del mercado inmobiliario, como ha señalado Rhodium Group, "podría drenar la riqueza de los consumidores de clase media", lo que afectaría al consumo interno y, por lo tanto, al crecimiento económico.

Inherentes a estas realidades están las aperturas para presionar a China para que revierta su comportamiento fuera del mercado. Sin embargo, es importante aclarar una cosa desde el principio: que China vuelva a un camino de reforma económica de base amplia no equivale a que el país se vuelva más democrático. La ideología política del Partido Comunista de China es leninista. La legitimidad del partido se deriva en parte de su capacidad para seleccionar líderes que el país considera "competentes", como argumentan Rana Mitter y Elsbeth Johnson, pero más crucialmente de estos "líderes competentes" que generan crecimiento económico, empleos y mejores niveles de vida.

Cómo lograr estos resultados está sujeto a debate. Si bien el partido monopoliza el poder, no es un grupo monolítico. Sus 90 millones de miembros no comparten las mismas preferencias políticas. Tampoco las provincias y los gobiernos locales. Xi está intentando reducir su capacidad para rechazarlo o simplemente ignorarlo mediante la centralización del poder, lo que ha hecho con gran éxito. Pero, ¿qué está sumergido bajo la toma de poder de Xi y las purgas de destacados funcionarios del partido? De hecho, ¿qué ha motivado su pronunciado cambio de políticas discriminatorias a una horrible campaña de limpieza étnica contra los uigures que ha sido en gran parte instigada por una comunidad mundial silenciosa? ¿Existe un cuerpo de opinión dentro del colectivo de liderazgo que considere que el cambio doctrinal de Xi es perjudicial para el futuro de China como gran potencia? No sabemos. El fraccionalismo ha sido una parte integral de la política de liderazgo desde 1949, como escribe Alice Miller, pero no está claro cómo se desarrolla la maniobra habitual bajo Xi. El liderazgo colectivamente puede estar bastante inseguro sobre la dirección que está tomando Xi, y una respuesta estratégica de Estados Unidos podría figurar en sus cálculos.

El propio Xi es una paradoja de impulsos contradictorios sobre la reforma orientada al mercado. Fue un defensor de la reforma durante sus primeros seis años en el cargo, y reveló lo que fue aclamado en 2013 como el conjunto de reformas económicas más audaces de China en décadas, políticas que incluso desempeñó un papel clave en la creación. Todavía en 2017, el XIX Congreso del Partido declaró que los mercados serían el factor decisivo en la asignación de recursos. El liderazgo fracasó en la gestión del proceso de reforma y, ante una serie de crisis, Xi cambió de rumbo. Hizo una evaluación de la situación y se ajustó en consecuencia. Vale la pena probar si alguna combinación de negociación, diálogo, multilateralismo, presión y reubicación podría modificar nuevamente el enfoque de China. El multilateralismo, por ejemplo, si se persigue hábilmente, involucraría los temores de los líderes sobre la formación de bloques anti-Beijing que podrían obstaculizar el ascenso global del país.

El núcleo de una estrategia integral de EE. UU.

La estrategia de Estados Unidos para la carrera tecnológica debe comenzar con evaluaciones analíticas sólidas de la economía de China, sus debilidades y fortalezas estructurales, las perspectivas para el éxito de su comportamiento fuera del mercado en este sector, si la empresa privada será desplazada por las empresas estatales y si las políticas industriales están logrando los objetivos establecidos. Los formuladores de políticas deberían examinar cómo fortalecer la competitividad y la innovación de EE. UU., incluso a través de medidas basadas en restricciones que agudicen la ventaja tecnológica de EE. UU. en lugar de atenuarla involuntariamente. Washington también debería observar las tendencias globales en la industria y evaluar las implicaciones de un panorama bifurcado para los intereses estadounidenses en general, incluidas las posibles respuestas de otros estados, desde socios hasta adversarios, y las formas de darles forma. Estos análisis formarían la base para construir una estrategia de influencia y presión y de fortalecer la capacidad de Estados Unidos para competir y superar a China. ¿Cómo puede Washington lograr esto?

Industria y política nacional

Las empresas estadounidenses están a la vanguardia de la carrera tecnológica. Deben ser proactivos para ayudar a Washington a lograr la estabilidad y la previsibilidad regulatorias, y no causar daño. Un diálogo continuo entre la industria y el gobierno, por ejemplo, ayudaría a los legisladores a entender la interdependencia económica chino-estadounidense no como un concepto abstracto, sino como algo que comprenden lo suficientemente bien como para cuantificar los costos de sus acciones en la economía estadounidense. Garantizaría que reconozcan el impacto del uso de controles de la era industrial en la tecnología de la era digital antes de que se publique siquiera un aviso de registro federal sobre la regulación propuesta. Los formuladores de políticas también requieren una comprensión clara de los requisitos de velocidad, escala, financiamiento de acciones y mercados de exportación para el rápido crecimiento que hace que las nuevas empresas de tecnología sean únicas y no se parecen en nada a las pequeñas empresas. Un diálogo continuo posicionaría mejor a la industria para garantizar que las restricciones que adopte el gobierno sean multilaterales y no discriminen a las pequeñas empresas emergentes sin experiencia. Las empresas estadounidenses también identificarían aquellas políticas esenciales para su competitividad y capacidad para innovar, como la necesidad de más graduados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas y una mayor inmigración a los Estados Unidos.

Regulación

El objetivo de la regulación es obligar a las empresas privadas a tomar decisiones no comerciales con respecto a la transferencia de tecnología para promover el interés nacional en restringir el acceso de China a tecnologías críticas. Es importante mitigar cualquier impacto adverso sobre la competitividad y la innovación. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial tiene ideas útiles para un enfoque personalizado que reduzca la carga de la regulación y la incertidumbre regulatoria. Otros han propuesto apuntar estrictamente a empresas con vínculos con el ejército chino y bloquear los intentos del país de recrear cadenas de suministro globales en casa limitando sus opciones de suministro, políticas que tendrían que ser multilaterales para ser efectivas. También se deben considerar los modelos regulatorios que se basan en el derecho indicativo, como las mejores prácticas consensuadas. Un híbrido podría funcionar para la inversión extranjera no controladora en nuevas empresas estadounidenses, por ejemplo. Existe una preocupación genuina de que las tecnologías comercialmente importantes o controladas puedan filtrarse de los científicos o ejecutivos de empresas estadounidenses a los accionistas minoritarios del gobierno chino. Pero una revisión de CFIUS toma de 45 días a varios meses, y no hay evidencia de que las empresas de riesgo filtren tecnología de esta manera porque los socios limitados desempeñan funciones operativas y de gestión limitadas. Dado que la velocidad de comercialización es fundamental para el éxito, las cláusulas de "puerto seguro" que niegan explícitamente a los socios limitados tales roles podrían permitir una revisión por la vía rápida. Este es un tema importante. La Asociación Británica de Capital Riesgo ha instado al gobierno del Reino Unido, ya que considera una legislación similar, a evitar los errores del régimen CFIUS. La asociación ha propuesto criterios y plazos para la presentación obligatoria, por ejemplo, para reducir el impacto en la competitividad y la innovación, preocupaciones que también citan los críticos de la legislación del Reino Unido.

Reubicación

La escasez inducida por la pandemia es el mejor caso para la reubicación, incluso porque los accionistas y las agencias de calificación ahora tienen más probabilidades de juzgar el desempeño corporativo en función de la resistencia de la oferta. Biden ordenó una revisión de las vulnerabilidades de la cadena de suministro, incluso en la industria de semiconductores. En enero de 2021, el Congreso aprobó una legislación que incentiva la reestructuración de la fabricación de semiconductores. Los circuitos integrados son los componentes básicos de la tecnología emergente. Estados Unidos depende de Taiwán para los chips más sofisticados. Si la fabricación se reubica, incluso por parte de Taiwan Semiconductor Manufacturing Company que construye instalaciones en EE. UU., Washington debe estar preparado para manejar cualquier impacto en las relaciones entre Estados Unidos y China a través del Estrecho, o la fabricación de semiconductores podría convertirse en el único punto de falla en ambos.

Compromiso y presión multilaterales y de alianzas

La Organización Mundial del Comercio se encuentra en una situación desesperada, pero está haciendo el esfuerzo de reconstruir el proceso de solución de controversias, especialmente, y poner a la organización un reconocimiento en el mapa le daría a Washington una herramienta clave para tratar con China. Existe un caso convincente para utilizar el organismo comercial para abordar políticas y prácticas no relacionadas con el mercado. Yeling Tan documenta cómo el liderazgo chino utilizó la entrada del país en la organización hace 20 años para cambiar el equilibrio de poder entre las fuerzas en competencia en el país. Si los líderes reformistas de Beijing necesitan presión externa, entonces una Organización Mundial del Comercio revitalizada es fundamental para la estrategia de Estados Unidos. Luego, Estados Unidos podría reanudar el trabajo con Japón y la Unión Europea para abordar las economías que no son de mercado y desarrollar nuevas reglas sobre comercio digital, subsidios industriales, transferencia forzada de tecnología y empresas estatales, todos los cuales son problemas para la economía global. También se podrían utilizar coaliciones multilaterales ad hoc para abordar políticas y prácticas chinas específicas. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial recomienda crear alianzas tecnológicas con socios en Europa y Asia sobre el intercambio de datos, el establecimiento de reglas y normas, e incluso la investigación. Esta sería una clara respuesta multilateral a la puesta en común de recursos nacionales de China para alcanzar sus objetivos.

Negociaciones comerciales bilaterales y presión

La pregunta es qué costos imponer si las negociaciones fracasan. Los aranceles de Trump produjeron un acuerdo comercial de "Fase 1" alto en compromisos de compra y bajo en cambio estructural. Washington debería considerar los aranceles, las sanciones y la regulación en consulta con la industria y debería elegir las sanciones que se puedan levantar fácilmente para que no se conviertan en un elemento permanente para abordar otros problemas, al igual que los regímenes de sanciones específicos de cada país se perpetúan a sí mismos. -Listas crecientes de preocupaciones estadounidenses. Mantener otras fuentes constructivas de presión ayudaría a impulsar los procesos de negociación con China, incluida la expansión continua de los esfuerzos de aplicación de la ley contra el espionaje económico, pero bajo procedimientos alterados para no asustar a los talentos extranjeros. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial tiene algunas recomendaciones, incluida la modificación de la Ley de Registro de Agentes Extranjeros para requerir que cualquier reclutador para un programa de talentos extranjeros se registre como agente extranjero, y una revisión especial de visas para estudiantes e investigadores de grado avanzado para abordar potenciales problemas antes de que lleguen a América. Los estrictos requisitos de auditoría para cotizar en las bolsas de valores de EE. UU. Y el proceso CFIUS para negar a las empresas extranjeras que controlan participaciones en áreas sensibles también son políticas útiles y fuentes de presión.

Diálogo de alto nivel

Las relaciones entre Estados Unidos y China hoy se definen por la rivalidad. Es muy probable que los episodios de tensión y conflicto sigan siendo la norma. Se necesitan nuevas reglas de tránsito con expectativas y mecanismos claramente entendidos para resolver las diferencias de manera pacífica. Una opción sería resucitar una versión reducida del Diálogo Estratégico y Económico que, en el pasado, adolecía de un énfasis excesivo en el proceso más que en el fondo. Este debe ser un diálogo sustantivo con participación limitada, incluso uno a uno, y debe ser dirigido por un enviado presidencial, idealmente del sector privado. Los vínculos económicos son los más desarrollados, hasta el nivel de pueblo a pueblo, y siguen siendo la base de la relación bilateral. Este canal es, por lo tanto, el más prometedor y confiable para una discusión pragmática y matizada.

El diálogo de alto nivel ayudaría a ambas partes a gestionar las dificultades sin comprometer su capacidad para cooperar y colaborar en problemas globales graves como el cambio climático, la respuesta a una pandemia y la no proliferación. También les daría a las dos economías más grandes del mundo la oportunidad de discutir hasta qué punto las tecnologías emergentes y fundamentales alterarán la civilización tal como la conocemos. Incluso podría valer la pena tener un diálogo específico dedicado a imaginar colectivamente los desafíos futuros que puede traer esta interrupción, simplemente para mejorar la comprensión de cada lado del enfoque del otro.

Una carrera de importancia existencial

Estados Unidos y China están compitiendo por liderar el mundo en tecnologías emergentes y fundamentales, las nuevas joyas de la corona del poder geoestratégico. La administración Trump y el Congreso hicieron del bloqueo de la adquisición de estas tecnologías críticas por parte de China su enfoque principal. Hace mucho que se necesitaba una respuesta política, pero Washington cometió dos errores graves. En primer lugar, los formuladores de políticas se basaron en medidas basadas en restricciones como si fueran soluciones mágicas que solo imponen costos al otro lado. Aplicaron restricciones y expandieron los poderes restrictivos del gobierno sin dejar claro el alcance de la implementación, poniendo en riesgo la capacidad de innovación de Estados Unidos y la competitividad global. Cerrar puertas, erigir barreras e imponer costos tiene un papel que desempeñar, pero un papel de apoyo, no uno como acto principal.

En segundo lugar, Washington no pudo montar una respuesta estratégica a la segunda economía más grande del mundo, poniendo recursos estatales masivos detrás de políticas y planes para ganar la carrera más importante que ha corrido Estados Unidos desde la Guerra Fría. La lógica es difícil de comprender. China no está en una trayectoria inmutable. La liberalización del mercado no ha desaparecido con Xi. Es una prioridad de liderazgo en el sector financiero consistente con la alerta reciente del Fondo Monetario Internacional sobre el riesgo de estabilidad financiera. Aún más convincente es la advertencia en un informe del Banco Mundial de 2019, preparado en cooperación con el Consejo de Estado de China, de serios obstáculos estructurales al crecimiento a menos que el gobierno adopte reformas liberalizadoras de base amplia.

Los estadounidenses estaban mal atendidos. Washington nunca se molestó en probar la propuesta de que, frente a un retroceso bilateral y multilateral coordinado, y dada la necesidad de una reforma del mercado para adelantarse a los serios desafíos económicos que se avecinan, Pekín podría verse presionado a cambiar de rumbo. Es hora de intentarlo.

Establecer las bases adecuadas es crucial. El punto de partida son juicios analíticos sólidos sobre las políticas, planes y perspectivas de China, junto con un nuevo marco para la relación. Ni la confrontación al por mayor ni el compromiso al por mayor son adecuados para abordar las preocupaciones de los EE. UU., pero la relación debe ser estable para que este enfoque tenga alguna posibilidad de éxito. La visión de que la competitividad económica, la innovación y las normas democráticas son componentes centrales de la seguridad nacional debe impulsar el desarrollo de una estrategia integral en la que encajen políticas discretas de presión, negociación, multilateralismo, diálogo de alto nivel y medidas internas. La industria debe trabajar en estrecha colaboración con el gobierno para garantizar que esta perspectiva sea la base de la política de los EE. UU., Y el gobierno debe reconocer que la industria es fundamental para que Estados Unidos gane la carrera tecnológica y, por lo tanto, debe obtener una votación sobre cómo ejecutarla.

Competir y superar a China requiere que Estados Unidos siga siendo el centro de innovación más atractivo del mundo, atrayendo a los mejores talentos, atrayendo la mayor cantidad de capital de riesgo y generando los mayores ingresos para respaldar el liderazgo estadounidense de las fronteras más nuevas de la tecnología. Significa continuar "moviéndonos rápido y rompiendo cosas". El espíritu que convirtió a Estados Unidos en una superpotencia tecnológica puede mantenerlo así. También significa inyectar algo de realismo estratégico en la política estadounidense. Como dijo el exsecretario de Defensa William Cohen, las acciones de China han hecho que Estados Unidos diga: "No podemos hacer negocios de la manera en que lo hemos estado haciendo", pero "todavía tenemos que hacer negocios".