La geopolítica del trigo

Diplomacia del granero: preservar el trigo como herramienta del arte de gobernar estadounidense

Rosella Cappella Zielinski y Justin Gilpin
War on the Rocks

 




¿Se enfrenta el mundo a “ un posible evento de hambruna masiva ” debido a la guerra en Ucrania? Está empezando a verse de esa manera. Vladimir Putin está convirtiendo la comida en un arma y Estados Unidos está perdiendo el trigo como herramienta del arte de gobernar para contrarrestarlo. La invasión y el bloqueo de Rusia de los puertos ucranianos en el Mar Negro ha creado una volatilidad del mercado sin precedentes y temores de una crisis alimentaria mundial . Los estados que dependen del trigo ucraniano, en particular los de Medio Oriente y África, como Egipto, Túnez y Yemen, soportarán el impacto inmediato de la crisis, pero tendrá efectos globales de gran alcance .

Si bien están tomando forma varios intentos de desbloquear el trigo ucraniano , sobre todo el tenue acuerdo negociado por Turquía y las Naciones Unidas a fines de julio, no llegarán lo suficientemente pronto como para evitar la hambruna para algunos o en volúmenes lo suficientemente significativos como para aliviar los precios de otros. Como señaló Michael Kofman , si bien el Kremlin apoya el acuerdo, sabe que poco grano ucraniano llegará al mercado y que Rusia puede dejar que el acuerdo se derrumbe cuando sea conveniente. Estas también son soluciones a corto plazo; la guerra tendrá efectos a más largo plazo en el trigo ucraniano. Los bombardeos rusos en la región de Kherson han provocado incendios a gran escala con cientos de hectáreas de trigo quemadas.. Más notable es la pérdida de las principales regiones productoras agrícolas de Rusia y la pérdida a largo plazo de la capacidad de exportación debido a los daños causados ​​por la guerra a las instalaciones portuarias y la pérdida del control territorial de los puertos clave.

Estados Unidos, históricamente uno de los mayores exportadores de trigo , no ha podido acudir al rescate ya que el trigo ha perdido su lugar en las granjas estadounidenses y en los programas gubernamentales de almacenamiento. Estados Unidos, alguna vez conocido como el "granero del mundo", ha experimentado fuertes descensos en las plantaciones de trigo y su participación en las exportaciones mundiales, ya que los agricultores estadounidenses han optado cada vez más por sembrar otros productos básicos más rentables.

Es fundamental que Estados Unidos recupere esta capacidad no solo en respuesta a la guerra en Ucrania, sino también en preparación para posibles intentos futuros de Rusia de incitar una crisis del trigo. Los estados que preferirían no enriquecer las arcas de Putin comprando grano ucraniano robado de Rusia o incluso trigo ruso pueden no tener otra opción viable. Quizás lo más importante es que asegurar la capacidad de exportación de trigo estadounidense es fundamental frente a los desafíos de seguridad alimentaria mundial debido al cambio climático y al aumento de los costos de envío y transporte .

El trigo estadounidense como herramienta del arte de gobernar

Hasta hace poco, el trigo estadounidense ha sido una herramienta vital del arte de gobernar de los Estados Unidos.

Durante la Primera Guerra Mundial, la pérdida de campos de trigo franceses por la guerra de trincheras y el trigo ruso y ucraniano debido al cierre de los Dardanelos significó que los aliados europeos enfrentarían inseguridad alimentaria. La escasez y los altos precios del trigo en Gran Bretaña, Francia y, finalmente, Italia provocaron inestabilidad política y disturbios por el pan. En marzo de 1918, los primeros ministros de Francia, Gran Bretaña e Italia emitieron una declaración conjunta proclamando su “convicción deliberada de que la escasez de alimentos, con su efecto sobre la moral de la población, ha sido una de las causas principales del colapso de Rusia. , es el mayor peligro que actualmente amenaza a cada uno de los Aliados europeos”.

El trigo estadounidense fue fundamental para el esfuerzo de guerra contra Alemania y Austria-Hungría. Ya en 1914, las exportaciones estadounidenses a sus aliados europeos estaban dominadas por los cereales. El economista estadounidense Edwin Clapp escribió en 1916 que, “Contrariamente a la impresión general, nuestras principales exportaciones a Europa no han sido las armas de guerra… La explicación de nuestro gran aumento en las exportaciones se encuentra más bien en el grupo que llamamos alimentos, especialmente en productos de pan. .”

Enviado a través del Atlántico bajo gran peligro , el trigo estadounidense aseguró que las poblaciones civiles en Gran Bretaña, Francia e Italia fueran alimentadas a precios razonables, lo que permitió a los respectivos gobiernos concentrarse en el esfuerzo bélico. Los carteles de guerra en todos los países aliados reflejaban la importancia del trigo.

Para 1918, las importaciones de trigo estadounidense eran más críticas para los aliados europeos que las municiones. En una declaración conjunta, los líderes de Francia, Gran Bretaña e Italia declararon a los estadounidenses que un envío de 1.000.000 de toneladas de trigo en febrero y marzo de 1918 era el “mínimo” porque “no se puede exagerar la necesidad de cereales panificables en Europa. ” El envío requerido para proporcionar más trigo se logró, pero solo fue “posible mediante la reducción de la importación de municiones en tal medida que no se habría contemplado de no ser por el carácter crítico de la situación alimentaria”.

La ayuda al trigo continuó después del final de la guerra. En 1921, la sequía y la hambruna estallaron en las regiones del Volga y los Urales en la Unión Soviética. Se estima que la hambruna, exacerbada por la requisición masiva de cereales por parte del gobierno en años anteriores, ha matado a unas 100.000 personas por semana. La clave del esfuerzo de socorro fue el trigo americano . Dirigido por Herbert Hoover y la American Relief Administration, en diciembre de 1921, el Congreso aprobó una asignación para enviar $20 millones en semillas de maíz y trigo a la Unión Soviética. Una sobreviviente de la hambruna, Zukra Ibragimova, capturó más tarde el efecto de la ayuda alimentaria estadounidense.: “La gente solía llamar a esa comida 'América'”, dice ella. “Así que nos entregaron 'América'. En casa, la gente cocinaba sopa y alimentaba a sus hijos. Esto, por supuesto, fue de gran ayuda para nosotros. Mi padre solía decir: 'Mira, los estadounidenses hicieron lo correcto, nos enviaron ayuda'”.

Abundan otros ejemplos del trigo como herramienta del arte de gobernar. En el primer discurso presidencial de los EE. UU. televisado desde la Casa Blanca, el 5 de octubre de 1947, el presidente Harry S. Truman dijo de Europa : “Su necesidad más urgente es la comida. Si la paz se perdiera porque no compartimos nuestra comida con personas hambrientas, no habría un ejemplo más trágico en toda la historia de una paz innecesariamente perdida”. El reconocimiento del presidente Truman del papel que juega la alimentación abundante en el mantenimiento de la paz se convirtió en ley federal bajo el mandato del presidente Eisenhower poco después de que Estados Unidos entrara en la Guerra Fría. La Ley de Asistencia, Desarrollo y Comercio Agrícola de 1954 , mejor conocida como su título posterior, “ Alimentos para la Paz”.”, tomó productos excedentes de los agricultores estadounidenses para brindar asistencia humanitaria a todo el mundo.

A lo largo de la Guerra Fría, Estados Unidos aprovechó su abundancia de trigo para demostrar la superioridad estadounidense , aunque a menudo bajo la apariencia de asistencia humanitaria y desarrollo económico. En 1958, el senador Hubert Horatio Humphrey emprendió un estudio de un año para revisar el funcionamiento, las metas y los logros del programa Alimentos para la Paz. El informe, Food and Fiber as a Force for Freedom , criticó el uso restringido del programa y señaló: “Un gran avance en la conquista del hambre podría ser más significativo en la guerra fría que la conquista del espacio exterior”. El informe fue explícito en su recomendación, Estados Unidos debería competir con la Unión Soviética en alimentos:

Gracias a nuestra gente campesina, Estados Unidos está en una posición mucho mejor que Rusia para liderar al mundo hacia la conquista del hambre y la miseria. En un momento en que estamos tratando de alcanzar a la Unión Soviética en otras áreas de competencia, la agricultura es un segmento de nuestra economía que ya está preparado para enfrentar cualquier desafío de emergencia, ya que nos ofrece recursos totalmente productivos para enfrentar cualquier amenaza soviética de guerra económica en todo el mundo. el mundo.

Tanto la administración de Kennedy como la de Johnson prestaron atención a la recomendación del informe y adoptaron el poder de los alimentos estadounidenses, específicamente el trigo. En 1963, una creciente crisis de cereales obligó a la Unión Soviética a buscar trigo en el mercado mundial. A principios de octubre, funcionarios soviéticos se acercaron a Estados Unidos para comprar cuatro millones de toneladas de trigo estadounidense. Tanto el Consejo de Seguridad Nacional como el Congreso abordaron el tema y utilizaron la venta de trigo estadounidense para reducir las reservas monetarias soviéticas. El presidente John F. Kennedy declarólas ventas también representarían una victoria propagandística porque “anunciarían al mundo, como nada más podría hacerlo, el éxito de la agricultura estadounidense libre. Demuestran nuestra voluntad de aliviar la escasez de alimentos, reducir las tensiones y mejorar las relaciones con todos los países; y muestran que los acuerdos pacíficos con los Estados Unidos que sirven a los intereses de ambas partes son un curso mucho más valioso para nuestros adversarios que una política de aislamiento y hostilidad”.

La administración de Johnson continuó utilizando el excedente de trigo estadounidense para cumplir con los objetivos de seguridad nacional. A mediados de la década de 1960, ante la reducción de la producción de alimentos debido a las precipitaciones inferiores a las esperadas y la imposibilidad de comprar granos de proveedores comerciales debido a las restricciones de divisas, India solicitó ayuda alimentaria a los Estados Unidos . El presidente Lyndon B. Johnson, en lugar de proporcionar ayuda alimentaria directamente, se involucró en contratos a corto plazo de mes a mes (conocidos como política de amarre corto) para obtener concesiones de la India . Específicamente, usó el trigo estadounidense para dar forma a las reformas agrícolas y la política exterior indias, específicamente menos críticas vocales a la política de guerra de Estados Unidos en Vietnam.

Este excedente de trigo continuó convirtiéndose en parte del arsenal de democracia de Estados Unidos. En 1974, el secretario de agricultura describió a los alimentos como un arma que podría usarse para lograr los objetivos nacionales estadounidenses . Más tarde le dijo a Time que su influencia con los funcionarios diplomáticos estadounidenses y extranjeros aumentó considerablemente durante la década de 1970 porque cuando vino “ llamando con trigo en el bolsillo, prestan atención. ”

Perder el trigo como herramienta del arte de gobernar

Aunque Estados Unidos sigue siendo el mayor proveedor de ayuda alimentaria en especie del mundo (la mitad de la cual es trigo), ya no tiene la capacidad de trigo para ayudar a los demás. De hecho, cuando los rusos robaron el grano ucraniano e impidieron que el resto saliera del país, Estados Unidos no pudo satisfacer las necesidades de las naciones importadoras de trigo afectadas.

Hasta la década de 1990, varios programas agrícolas ( pagos complementarios complementarios , la reserva propiedad de los agricultores y los programas de préstamos para la comercialización) aseguraron un gran suministro de trigo. Si bien estas políticas fueron criticadas por producir existencias abrumadoras de cereales y bajar los precios para los agricultores, proporcionaron grandes existencias de trigo disponibles para los objetivos de la política exterior de Estados Unidos. “ Alimentos para la paz ” y “ Alimentos para el progreso ” son dos de esos programas que se remontan a los primeros días de la Guerra Fría que permitieron que la generosidad agrícola de los Estados Unidos se utilizara como una herramienta del arte de gobernar.

Los cambios en la política agrícola de EE. UU. en la década de 1990 (la Ley de Alimentos, Agricultura, Conservación y Comercio de 1990 y la Ley de Libertad para Cultivar de 1995 ) erosionaron este excedente. El fin de las asignaciones federales de acres ocurrió casi simultáneamente con los rápidos avances tecnológicos en otros granos y semillas oleaginosas, es decir, la adopción de tecnología genéticamente modificada. Los agricultores estadounidenses pasaron de sembrar un promedio de más de 70 millones de acres de trigo al final de la Guerra Fría a menos de 50 millones en la actualidad .

Al mismo tiempo que los acres de trigo de EE. UU. comenzaron a reducirse y la producción se estabilizó, comenzó a enfrentar una competencia cada vez mayor en los mercados extranjeros, especialmente de Rusia y los países de la ex Unión Soviética que estaban modernizando sus sistemas de producción agrícola. En 2004, Putin dirigió un programa destinado a garantizar entre un 80 y un 95 por ciento de autosuficiencia en la producción de cereales. Para 2017, Rusia se había convertido en el principal exportador de trigo del mundo, superando a Estados Unidos y Canadá por primera vez y convirtiendo a Rusia en una potencia de exportación agrícola. Putin fue citado diciendo: “ Somos el número uno. Le ganamos a EE. UU. y Canadá.” La producción rusa de trigo recién descubierto se dirigió en gran medida a los mercados sensibles a los precios en todo el Medio Oriente y África del Norte. Con el beneficio de la creciente producción nacional y el flete regional barato, Rusia y otros proveedores del Mar Negro engulleron su participación en el mercado del trigo.

Mientras que Rusia se ha convertido en el principal exportador de trigo del mundo, China se ha convertido en el mayor productor, consumidor y almacenador de trigo del mundo. Se estima que más de la mitad de las existencias mundiales de trigo residen en China, que ha hecho del trigo y los alimentos una prioridad nacional y parte de su estrategia nacional.

“Teniendo en cuenta la demanda de cereales en constante aumento y la complicada situación internacional, la seguridad de los cereales debe destacarse constantemente. Preferimos producir y almacenar más. La presión de más es incomparable a la de menos”, dijo el presidente Xi, según la transcripción de su discurso divulgada recientemente . Si bien la producción de trigo de China parece garantizar la autosuficiencia en lugar de la militarización, los esfuerzos de China para priorizar el suministro de trigo con intenciones y políticas ambiciosas los han llevado a ser cuestionados por el incumplimiento de las normas de la OMC y se ha encontrado que violan los programas de subsidio .

Sabiendo que Estados Unidos ya no podía ser el proveedor de trigo más barato del mundo, los productores y exportadores de trigo de EE. UU. recurrieron a clientes de exportación premium y orientaron toda la cadena de suministro para entregar trigo de calidad a precios más altos. Esta dirección de la industria ha eliminado efectivamente una herramienta de la caja de herramientas de la política exterior de los EE. UU.: la promesa de suministros de trigo abundantes y asequibles. Esa herramienta, que se utilizó para alimentar a los aliados en la Primera Guerra Mundial, reconstruir Europa después de la Segunda Guerra Mundial y obtener el apoyo de países de todo el mundo en la Guerra Fría, ya no existe. Peor aún para la posición estratégica de Estados Unidos, ha sido reclamada por Rusia y potencialmente por China. Con el estatus de Rusia como el mayor exportador de trigo del mundo y los informes de una próxima cosecha récord,que no ha mostrado moderación en su disposición a utilizar los alimentos como arma de guerra .

Reinvertir en trigo como herramienta de política exterior

Para salvaguardar el trigo estadounidense como herramienta del arte de gobernar, Estados Unidos necesita asegurar su competitividad en el mercado global. Para volver a ser competitivos, los legisladores deben adoptar nuevas tecnologías de trigo, invertir en infraestructura para reducir los costos de transporte y revivir la intención estratégica de Estados Unidos de ser un líder en la asistencia humanitaria de granos.

Estados Unidos debería adoptar la tecnología genéticamente modificada en la producción de alimentos. Es fundamental que la industria del trigo, con el apoyo de la administración Biden, se tome en serio las políticas y las aprobaciones necesarias para llevar las características del trigo genéticamente modificado al mercado. Mientras que en la década de 1990 los productores de maíz y soya abrazaron la revolución genética , los agricultores de trigo se desanimaron , preocupados de que los socios comerciales de EE. UU. no compraran variedades de semillas genéticamente modificadas y, a su vez, perjudicaran las exportaciones. Con la pérdida del trigo ucraniano, la escasez de fertilizantes y los extremos climáticos Al continuar enfatizando los sistemas alimentarios globales y la producción de cultivos regionales, los socios comerciales de EE. UU. ahora están dispuestos a comprar trigo GM. Pero el gobierno federal debe aprobarlo. De hecho, se están dando pasos en esta dirección. En junio, la Administración de Drogas y Alimentos de los EE. UU. concluyó una revisión del trigo modificado genéticamente argentino, pero el trigo resistente a la sequía aún tendría que ser aprobado por el Departamento de Agricultura de los EE. UU. Adoptar estas tecnologías podría ser la acción más importante para abordar la producción mundial de trigo desde Norman Borlaug y la Revolución Verde.

Estados Unidos debería corregir los problemas de transporte en la cadena de suministro de trigo. En particular, los costos de transporte de los productos alimenticios. Las principales regiones productoras de trigo de EE. UU. dependen únicamente del acceso a los ferrocarriles para llevar su producto a los clientes en el extranjero. Sin acceso directo a puertos oceánicos u otras vías fluviales, el trigo ha estado cautivo de los ferrocarriles cada vez más preocupados por los retornos de los inversores. Los ferrocarriles han reconocido esa dependencia y, a su vez, cobran una prima sustancial por enviar trigo, especialmente en comparación con el maíz, el sorgo o la soja. El Departamento de Agricultura de EE. UU. ha reconocido esta discrepancia que pone en desventaja al trigo, afirmando en un informe de 2017 que, “Los transportistas de trigo, en particular, han tenido dificultades para competir en los mercados de exportación, ya que enfrentan tarifas ferroviarias más altas que otros transportistas de granos en corredores similares y tarifas que no han disminuido en respuesta a los cambios en los mercados mundiales de trigo”. Si bien hay una gran cantidad de posibles soluciones relacionadas con las tarifas frente a la Junta de Transporte de Superficie , la más sencilla es corregir las regulaciones de la década de 1980 que permitían a los ferrocarriles fijar precios diferentes para los productos básicos por el mismo recorrido, los llamados "precios diferenciales".

Washington debería incorporar el grano en su política de seguridad nacional y volver a sembrar las semillas de la diplomacia. Los formuladores de políticas deben concebir el trigo como una herramienta del arte de gobernar. Ha llegado el momento de una discusión de este tipo, ya que el Congreso está considerando cambios en las leyes federales de apoyo a la agricultura , comúnmente conocidas como la Ley Agrícola.. Los legisladores se encuentran actualmente en giras de escucha y presentando audiencias para revisar una gran variedad de programas que cubren la amplitud de la cadena de suministro de alimentos de EE. UU. Los líderes del Congreso harían bien en prestar especial atención a las políticas que afectan la producción de trigo. Los programas críticos de asistencia alimentaria y desarrollo deben revisarse para garantizar que satisfagan las necesidades duales de reducir la inseguridad alimentaria y apoyar una amplia producción nacional de alimentos, lo que permitirá a los Estados Unidos ayudar a sus aliados y asegurar sus objetivos de seguridad nacional. La financiación del programa de investigación debe incrementarse y centrarse en inversiones básicas en cultivos estables y los programas de crédito a la exportación deben ajustarse para cubrir el riesgo adicional para los mercados más necesitados y los períodos de reembolso ampliados para garantizar que los países en desarrollo tengan opciones confiables para obtener alimentos clave.

Reconocer la seguridad del trigo y la capacidad de exportación es un tema de seguridad nacional, y Estados Unidos necesita un plan estratégico para el trigo, apreciando el trigo como una herramienta diplomática más allá de la ayuda alimentaria.