El cambio estratégico de Japón es significativo, pero aguardan obstáculos para su implementación
Jeffrey W. Hornung y Christopher B. Johnstone
War on the Rocks
El mes pasado, el gobierno japonés publicó tres documentos estratégicos históricos: la Estrategia de Seguridad Nacional , la Estrategia de Defensa Nacional y el Plan de Aumento de la Defensa . En conjunto, representan un cambio innovador y pueden indicar que Tokio no solo comparte una visión estratégica común con los Estados Unidos, sino que también está comprometida a hacer mucho más por su propia defensa.
La política de defensa de Japón posterior a la Segunda Guerra Mundial se ha definido por el incrementalismo y la inelasticidad. A partir de la década de 1970, Tokio tuvo una tendencia a limitar el gasto en defensa al 1 por ciento del PIB. Después de que estalló la burbuja económica del país a mediados de la década de 1990, el crecimiento económico japonés se desaceleró significativamente y, como resultado, el gasto en defensa japonés se estancó en la práctica. El gasto en 2021 fue solo un 9 por ciento más alto que el nivel de casi 25 años antes. Los anuncios de Tokio del 16 de diciembre suponen, por tanto, un punto de inflexión, tanto en el volumen de inversiones previstas en defensa como en las capacidades que pretende adquirir el país. Juntos, estos cambios reflejan un concepto evolucionado de disuasión para Japón y lo que se requiere para mantenerlo, y una vez implementados, podrían resultar en un aliado estadounidense mucho más capaz y un multiplicador de fuerza crítico.
Con quejas en Washington durante la mayor parte de la era posterior a la Guerra Fría de que las contribuciones de seguridad de Japón no estaban a la altura de su estatura económica, esta nueva demostración de compromiso representa un importante paso adelante para Japón. Si sigue adelante con sus planes, Japón podría emerger como un formidable actor de defensa en los próximos 10 años. Todo esto son buenas noticias para la alianza EE.UU.-Japón, dado el papel cada vez más importante que juega Japón en las estrategias de defensa y seguridad nacional de Washington. Sin embargo, incluso con un crecimiento significativo en el gasto, un aumento planificado de casi el 60 por ciento en el presupuesto de defensa durante cinco años, la priorización clara será fundamental para garantizar que los recursos se utilicen de manera efectiva y no se dispersen entre áreas de enfoque en competencia.
El nuevo enfoque de defensa de Japón y los recursos detrás de él son positivos para la región, la alianza entre Estados Unidos y Japón y el propio Japón. Al mismo tiempo, es importante anticipar los desafíos e impedimentos que podrían retrasar o alterar la implementación. Como aliado en el centro de mucho de lo que Estados Unidos espera lograr en la región, es importante para los formuladores de políticas en Washington que Japón tenga éxito. Con esto en mente, nos enfocamos en cuatro áreas principales en las que Japón puede enfrentar desafíos al implementar su estrategia en los próximos años: capacidades de defensa a distancia, capacidades cibernéticas, capacidades no tripuladas y, lo que es más importante, mano de obra.
El nuevo enfoque de Japón
Al describir el entorno de seguridad de Japón como " el más grave y complejo... desde el final de la Segunda Guerra Mundial ", las estrategias de defensa y seguridad nacional de Tokio establecen planes para un cambio sin precedentes. En primer lugar, Japón aumentará el gasto anual en defensa en casi un 60 % para 2027, rompiendo la antigua barrera no oficial de alrededor del 1 % del PIB. La solicitud de presupuesto del Ministerio de Defensa para el año fiscal 2023, el primer año del plan, refleja un aumento de más del 20 por ciento con respecto al año en curso , lo que por sí solo representaría un cambio histórico. En segundo lugar, adquirirá capacidades que ha evitado durante mucho tiempo, en particular, misiles de ataque terrestre de ataque de precisión de largo alcance., capaz de alcanzar objetivos en las profundidades del territorio norcoreano o chino. Si bien el gobierno japonés insiste en que las nuevas estrategias son consistentes con la Constitución y la estrategia de defensa de la posguerra, reflejan una evolución importante en el enfoque de defensa y disuasión de Japón que tradicionalmente se enfocaba en atacar a las fuerzas involucradas en un ataque armado contra el propio Japón. Hoy, mientras que la estrategia de Japón todavía está anclada en su defensa, su enfoque disuasorio se extiende mucho más allá del territorio japonés para atacar aquellas instalaciones que podrían soportar un ataque contra Japón. el razonamientodetrás de esto está el reconocimiento por parte de los tomadores de decisiones japoneses de que simplemente confiar en las capacidades de defensa aérea y antimisiles resultará insuficiente si un adversario busca atacar o invadir Japón. Counterstrike le daría a Japón la capacidad de apuntar a instalaciones militares en lo profundo del territorio de un adversario, reforzando la disuasión al aumentar el costo de la agresión contra Japón.
La estrategia de defensa establece siete áreas amplias de enfoque para la acumulación de defensa: capacidades de enfrentamiento, incluido el ataque de precisión de largo alcance; defensa aérea y antimisiles integrada; sistemas no tripulados; capacidades de dominio cruzado, incluidas capacidades espaciales, cibernéticas y electromagnéticas; movilidad y sustentación; inteligencia y comando y control resistente; y una categoría general de “sostenibilidad”, que incluye áreas que van desde las existencias de municiones hasta la preparación y el mantenimiento, hasta el fortalecimiento de las instalaciones. Si se hace bien, Japón podría desplegar una fuerza formidable durante la próxima década que podría desempeñar un papel multiplicador de fuerza creíble para el ejército estadounidense en la región. Pero esta amplia gama de enfoque invita a preocuparse por la implementación y la priorización, incluso en un entorno de mayores recursos.
Capacidades de defensa de enfrentamiento
La capacidad que ha recibido la mayor atención ha sido la decisión de Japón de adquirir capacidades de contraataque de largo alcance y el aumento de los inventarios de misiles que ya ha decidido adquirir. Esta decisión podría tener sentido estratégico, dado el rápido desarrollo de las capacidades de misiles de China y Corea del Norte que pueden amenazar a todo el archipiélago japonés. Las capacidades integradas de defensa antiaérea y antimisiles de Japón son sólidas y se ampliarán aún más con el nuevo plan, pero es casi seguro que centrarse únicamente en interceptar misiles sobre Japón es inadecuado. La perspectiva de un Japón capaz de responder a un ataque con misiles con sus propios ataques introduciría una nueva variable desafiante en el cálculo de la toma de decisiones de Pyongyang y Beijing, posiblemente obligándolos a invertir más en defensa.
Por lo tanto, la decisión de adquirir esta capacidad es importante y por sí sola consumirá recursos considerables. El esquema del presupuesto de Japón prevé gastar 5 billones de yenes (casi $ 50 mil millones) hasta 2027 en capacidades de enfrentamiento de varios rangos, incluidas inversiones en armas de menor alcance previamente comprometidas como el misil de ataque conjunto y el misil de enfrentamiento aire-superficie conjunto de alcance extendido, adquisición de misiles de ataque terrestres Tomahawk , mejoras en el misil de crucero autóctono Tipo-12 y desarrollo de capacidades hipersónicas autóctonas .
Dos factores podrían determinar la credibilidad de los planes de Japón para un conjunto de capacidades de ataque y es importante seguirlos en los próximos años. La primera es la cantidad. Históricamente, las inversiones japonesas en municiones han sido bajas, e incluso los pequeños presupuestos reservados para municiones fueron frecuentemente víctimas de la canibalización para financiar otras prioridades .. Para que las capacidades de ataque de Japón sean más que simbólicas, puede ser necesario un compromiso dedicado al acopio y almacenamiento. El volumen de recursos establecido en el plan quinquenal, que incluye cifras de gasto específicas asociadas con cada sistema, con la excepción de los misiles de crucero Tomahawk, que aún no se ha determinado bilateralmente, parece reflejar un reconocimiento de que los depósitos de misiles bien abastecidos podría ser fundamental para una disuasión creíble, y la solicitud de presupuesto para el año fiscal 2023 refleja un enfoque concertado en las existencias de municiones. Debido a que las cantidades reales adquiridas y almacenadas nunca se harán públicas, la responsabilidad de resistir la tentación de reducir sus objetivos declarados o canibalizar los fondos dedicados a ellos recaerá sobre el gobierno.
Un segundo factor a considerar es la arquitectura de la cadena de destrucción y el concepto de operaciones para la capacidad de contraataque de Japón. A corto plazo, Tokio y Washington planean trabajar para integrar las capacidades de Japón, en particular el Tomahawk, en la arquitectura de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, selección de objetivos y evaluación de daños de batalla de EE. UU. Esta es una estrategia inteligente, que podría reducir el costo de Japón y acelerar el cronograma para poner en línea una capacidad japonesa, lo que Japón espera hacer para 2026. Pero la Estrategia de Defensa Nacional deja abierta la pregunta de si Japón eventualmente buscará desarrollar su propia estrategia. arquitectura de cadena de muerte autónoma. El Plan de Aumento de la Defensa señala la "necesidad" de que Japón fortalezca las capacidades basadas en el espacio para observar y rastrear objetivos en tierra y en el mar "con una alta frecuencia", señalando un interés, también informado en los medios japoneses, en el desarrollo de un robusta arquitectura de satélite indígena para soportar operaciones de contraataque. Un esfuerzo por desarrollar una arquitectura autóctona separada podría representar una importante fuga de recursos, que no parece tenerse en cuenta en el presupuesto de cinco años. Y debido a que el desarrollo de tal constelación de satélites podría tener un costo considerable, la estrategia más inteligente es aquella que involucra una arquitectura integrada con los Estados Unidos a largo plazo.
Capacidades cibernéticas
Los documentos de Japón ponen un gran énfasis en fortalecer las capacidades cibernéticas en múltiples líneas de esfuerzo. Las iniciativas planificadas incluyen la creación de un centro nacional de respuesta a incidentes renovado, con autoridades más amplias para establecer estándares de seguridad cibernética en todo el gobierno japonés y promover el intercambio de información público-privada sobre amenazas cibernéticas a la infraestructura crítica. Los documentos exigen el desarrollo de una capacidad cibernética de "defensa activa", en la que el gobierno tendría la capacidad de penetrar e interrumpir las redes informáticas de un adversario. La Estrategia de Defensa Nacional de Japón exige una expansión significativa de la fuerza cibernética de las Fuerzas de Autodefensa, de alrededor de 800 efectivos en la actualidad a alrededor de 4000 para 2027, con una población total de la fuerza que realiza funciones cibernéticas creciendo a 20 000, enfocada en fortalecer la defensa cibernética de redes críticas.
El enfoque de la Estrategia de Seguridad Nacional y la Estrategia de Defensa Nacional en el fortalecimiento de la capacidad cibernética surge en medio de las preocupaciones del gobierno de EE. UU. sobre las vulnerabilidades de seguridad cibernética en el gobierno japonés, pero aún quedan preguntas importantes por responder. El crecimiento de la fuerza cibernética según lo previsto podría requerir personal altamente calificado, pero con desafíos en el reclutamiento, la meta de personal puede ser difícil de lograr. Tampoco está claro dónde se alojaría la capacidad de defensa activa del gobierno. Los informes de los medios indican planes para ampliar el mandato de las Fuerzas de Autodefensa para incluir la defensa de algunas infraestructuras críticas en el sector privado, como parte de un nuevo marco legal.para que la defensa cibernética se establezca para 2024. Independientemente de dónde se realicen estas actividades y cuánto personal se pueda dedicar a ellas, se podría requerir una nueva legislación relacionada con el avance de estas iniciativas. Dada la sensibilidad de los problemas de privacidad en Japón y los problemas relacionados con la mayor participación del gobierno en el ciberespacio, el progreso en este tema podría requerir un capital político sustancial.
Podría decirse que los planes del Ministerio de Defensa van por delante de la curva dentro del gobierno. Es posible que también deban intensificarse otros ministerios con un papel en la seguridad nacional. La prioridad general para el gobierno japonés debería ser fortalecer los estándares comunes de seguridad de la red y las prácticas de ciberseguridad en todo el sistema. En este contexto, los planes declarados para desarrollar una capacidad de “defensa activa” son una prioridad secundaria.
Capacidades no tripuladas
Japón está decidido a aumentar la cantidad y los tipos de capacidades no tripuladas en sus tres servicios de las Fuerzas de Autodefensa durante los próximos 10 años, para realizar no solo la recopilación de información y la vigilancia, sino también otras misiones, incluido el apoyo de combate. Japón también quiere integrar estos esfuerzos con la IA, lo que significa que, en lugar de depender principalmente de operadores humanos remotos y enlaces de comunicación vulnerables para tomar decisiones, dependerá, en parte, de las computadoras. Esto parece lógico, dado que Japón se enfrenta a un adversario cuantitativamente mayor en China y el reclutamiento de las Fuerzas de Autodefensa continúa rezagado. Las plataformas no tripuladas abordan ambos desafíos porque dichos activos generalmente pueden brindar más cobertura y presencia persistente que las plataformas tripuladas, y pueden ofrecer opciones más accesibles y asequibles que Japón puede adquirir en mayor número.
Hasta la fecha, a pesar de algunos pasos tentativos hacia plataformas no tripuladas, como Global Hawk , Japón no ha buscado seriamente opciones no tripuladas. Debido a esto, el plan de pasar de tres Global Hawks hoy a una amplia gama de plataformas no tripuladas que incorporan IA en 10 años parece ambicioso.
Un desafío podría ser la integración entre plataformas y dominios, tanto en términos de comunicación entre estos sistemas no tripulados en diferentes dominios como en cómo se utilizan estas plataformas junto con sistemas heredados. La integración exitosa y la capacidad para que múltiples plataformas trabajen juntas de forma cooperativa es un objetivo razonable , pero hacerlo bien en un entorno de combate altamente disruptivo puede ser un desafío para lograrlo en 10 años. También hay dudas sobre cómo Japón busca establecer un método confiable para controlar estas plataformas. Las áreas donde Japón puede tener mayor interés en desplegar estos activos están lejos de las islas principales de Japón, lo que requierepara que operen en lugares donde los datos de los mapas pueden ser deficientes, por ejemplo, bajo el mar, o dependen de satélites que pueden no funcionar debido a la interferencia del adversario. Si bien Japón espera desplegar una constelación de satélites que podría ayudar a abordar estas preocupaciones, los satélites de comunicaciones militares actuales están sobrecargados de manera crónica y luchan por el ancho de banda .
Otro desafío puede surgir con la incorporación de IA en estos sistemas. La IA es atractiva porque promete permitir la autonomía, automatizar tareas y tomar decisiones más rápidas que sus contrapartes tripuladas. Dentro de la próxima década, la IA puede ser eficaz para realizar ciertas tareas mejor que los humanos, como el reconocimiento de imágenes y la multitarea, pero los sistemas de IA requieren datos para funcionar y muchos sistemas de IA se entrenan utilizando datos en un entorno controlado y sin oposición que ha sido introducido por un humano. Llegar a un futuro en el que las plataformas no tripuladas habilitadas para IA puedan funcionar bien en un entorno muy disputado con variables que cambian rápidamente puede ser más difícilfuera de lo que sugieren los documentos. De manera crítica, dadas las limitaciones de larga data de Japón sobre el uso de la fuerza y las estrictas reglas de combate impuestas a las Fuerzas de Autodefensa, es difícil imaginar que estará dispuesto a confiar en la automatización para tomar decisiones de combate para el uso de la fuerza. Incluso con misiones no letales, en un país que históricamente ha delegado la toma de decisiones en la línea de mando, es poco probable que los tomadores de decisiones se sientan cómodos delegando operaciones militares a las computadoras.
Nada de esto sugiere que el impulso de Japón por las plataformas no tripuladas y la IA sea incorrecto, ya que podrían desempeñar un papel fundamental en futuras aplicaciones militares. En cambio, sugiere que el plan de Japón puede ser muy optimista. La integración de la IA y las plataformas no tripuladas en cualquier sistema militar puede ser más un cambio gradual que uno que se pueda lograr en menos de una década.
El desafío general: mano de obra
De todos los desafíos que enfrentará Japón, las limitaciones en la mano de obra pueden ser el mayor. Japón está preparado para emprender una acumulación de defensa sin precedentes, pero tiene la intención de hacerlo sin aumentar el tamaño de las Fuerzas de Autodefensa. En cambio, habrá cierta reasignación de personal entre los servicios, alrededor de 2000 de la Fuerza de Autodefensa Terrestre a la Fuerza de Autodefensa Marítima y la Fuerza de Autodefensa Aérea, pero no habrá crecimiento en el tamaño total de la fuerza. La realidad de la disminución de la población de Japón y los desafíos tradicionales para cumplir con los objetivos de reclutamiento podrían hacer imposible cualquier crecimiento real. Además de introducir activos no tripulados, la estrategia podría basarse en varios enfoques de personal: aumentar la edad de jubilación del personal, mejorar las condiciones de las mujeres, aprovechar al personal jubilado para la capacitación y el desarrollo del personal, y contratación y externalización. Estos pasos tienen sentido, dadas las limitaciones de mano de obra, pero la efectividad de estas soluciones está abierta a debate.
Considere primero aumentar la edad de jubilación y aprovechar al personal jubilado. Como informe RAND de 2020argumentó, estas opciones envejecen la fuerza, lo que afecta negativamente la capacidad de Japón para apoyar una contingencia regional porque el personal de mayor edad enfrenta mayores problemas de salud y probablemente sea menos hábil para incorporar nuevas tecnologías que sus contrapartes más jóvenes. La contratación y subcontratación de empresas privadas funciona en tiempos de paz, donde las Fuerzas de Autodefensa pueden utilizar los servicios de transporte en barcos o aviones para realizar simulacros o respuestas de emergencia para desastres naturales, pero no está claro cuán realista será el uso de capacidades civiles en una situación de combate. E incluso si el impulso para introducir capacidades no tripuladas se considera una solución parcial al problema de la mano de obra, estas también requieren personal. De hecho, dada la naturaleza de estas plataformas y la incorporación de IA,
En combinación con otros elementos de la estrategia, incluido el crecimiento de la fuerza cibernética, la capacitación de operadores para plataformas no tripuladas, la introducción de barcos tripulados centrados en la defensa contra misiles balísticos y el establecimiento de un cuartel general operativo conjunto permanente distinto del Estado Mayor Conjunto existente, encontrar suficiente personal puede resultar útil. ser un obstáculo importante para lograr los objetivos de la estrategia. Por ejemplo, en comparación con la escasez de mano de obra en una unidad de infantería de la Fuerza de Autodefensa Terrestre, donde las tareas se pueden cambiar a otras unidades, la escasez de mano de obra en la Fuerza de Autodefensa Marítima y la Fuerza de Autodefensa Aérea podría traducirse en problemas de despliegue para barcos y aviones. cuando dichos activos requieran un número determinado de personal. Aunque la Estrategia de Defensa Nacional demuestra un reconocimiento del problema de la mano de obra, no está claro qué tan efectivas serán las soluciones propuestas para desarrollar la fuerza más robusta y disuasiva que prevén los documentos. Si se quedan cortos, la implementación de la estrategia podría volverse difícil.
Conclusión
Los nuevos documentos estratégicos de Japón parecen demostrar un reconocimiento en Tokio de que debe hacer más por su propia defensa frente a desafíos de seguridad sin precedentes. La dedicación de recursos, la búsqueda de nuevas capacidades y el compromiso general con una defensa más sólida son movimientos significativos que representan un cambio histórico por parte de uno de los aliados clave de Estados Unidos; de hecho, uno de los desarrollos estratégicos más importantes en la región en años. Tan positivo como parece, existe el riesgo de que algunas ambiciones no se realicen, al menos en el cronograma establecido en los documentos, debido a la insuficiencia de recursos, mano de obra, tecnología o voluntad política.
Como aliado clave, a Estados Unidos le interesa ayudar a Japón a abordar estos desafíos. Estados Unidos puede ayudar a Japón donde sea posible, a través del apoyo tecnológico, la venta de equipos clave, el desarrollo de conceptos y doctrinas, o una capacitación más realista. También podría trabajar con Japón para ayudar a priorizar sus esfuerzos para evitar distribuir demasiado los recursos finitos en todas las iniciativas. Tomar estos pasos ahora ayudará a asegurar que en 10 años Estados Unidos encuentre un aliado de defensa más sólido en Japón.
Comentarios
Publicar un comentario